Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Проблема определения критериев разграничения муниципальной и государственной собственности).pdf

2.2. Правовая характеристика субъектов права государственной и муниципальной собственности

Во времена существования СССР государственная собственность составляла единый фонд, и все государственное имущество принадлежало на праве собственности единому и единственному собственнику - Советскому государству ^[40]. Данный вывод являлся господствующим в научной литературе. Наиболее активно его доказывал академик А.В. Венедиктов ^[41].

В связи с постепенным расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций многие ученые и специалисты-практики стали подвергать сомнению устоявшийся тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному единственному собственнику. Как основание данного аргумента была выдвинута концепция о многоуровневом характере государственной собственности, одним из авторов которой был В.П. Мозолин ^[42]. Данная идея отражала необходимость повышения эффективности управления государственной собственностью путем изъятия ее из рук бюрократического чиновничьего аппарата и передачи непосредственным производителям – народным массам. В основе этого был заложен принцип, используемый еще ранними большевиками, когда они говорили о необходимости именно обобществления собственности, а не о ее огосударствлении, что произошло в СССР с приходом Сталина и продолжалось до крушения страны Советов.

Законодатель вольно или невольно был вынужден учитывать данную тенденцию. Вначале им был признан и закреплен был закреплен многоуровневый характер государственной собственности. Это было сделано путем принятия общесоюзного закона «О собственности» ^[43], а потом республиканского закона «О собственности и Основах гражданского законодательства» в 1991 г. Как было указано нами ранее, в РФ многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов отражены в гражданском и конституционном законодательстве (ст. 212, 214 ГК; п. д ст. 71; подп. г п. 1 ст. 72 Конституции РФ) ^[44].

Согласно закону, всю государственную собственность принято делить на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

Процесс отделения муниципальной собственности от государственной собственности впервые был отражен в законе «О собственности». На его основе были построены и другие законодательные акты.

На сегодняшний день можно четко говорить о муниципальной собственности как об одной из форм собственности в РФ (наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК) ^[45].

Однако, в отличие от государственной собственности, границы которой достаточно четкие, муниципальная собственность имеет весьма расплывчатую формулировку - в качестве ее субъектов выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. Согласно Федеральному закону «Об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[46] вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определяется как собственность муниципальных образований.

К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. ^[47]

Однако, в качестве субъекта права муниципальной собственности не признается административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт-Петербурга не существует собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами государственной собственности.

В то же время на территории, находящейся в административном подчинении Санкт-Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной собственности (например, города Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Кронштадт и ряд других). Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.

2.3. Сущность и специфика гражданской правосубъектности государственных и муниципальных органов

Особый интерес в смысле гражданской правосубъектности представляют, прежде всего, публично правовые образования, под которыми принято понимать: Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования в узком смысле, в широком смысле к публичным субъектам цивильного права примыкают иностранные государства, субъекты сложных иностранных государств, муниципалитеты, а также административно-территориальные единицы иностранных унитарных государств. Необходимо заметить, что гражданско-правовой статус всех публично правовых образований, и в частности муниципальных образований, вызывает бурные споры как среди ученых-правоведов, так и среди практиков юристов. Так, ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» называется «Органы местного самоуправления как юридические лица» и тем самым дает основание для буквального толкования закона, предполагающего в данном случае признание за муниципальным образованием статуса юридического лица с вытекающими правовыми последствиями ^[48].

В соответствии с ныне действующим законодательством для того, чтобы организация считалась юридическим лицом, ей недостаточно только обладать признаками, перечисленными в ст. 48 ГК РФ, необходимо еще пройти государственную регистрацию (согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ) ^[49].

Некоторые авторы из-за отсутствия регистрации государственных органов и органов местного самоуправления осознают, что последние никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия.

Поэтому при определении статуса этих органов, по мнению автора, было бы более правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются юридическими лицами.

Данная концепция продвигается и законодателем (п.2 ст.41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления») ^[50]. Однако подобные положения полностью противоречат действующему Гражданскому кодексу РФ, поскольку в нем не отражены такие квазисубъекты, и, следовательно, он не может распространять на них свое действие.

В целом, следует отметить, что на сегодняшнее время ситуация обстоит таким образом, что для обоснования возможности того или иного органа действовать от имени публично-правового образования наиболее результативным будет не установление наличия или отсутствия юридической личности этого органа, а выявление его компетенции ^[51].

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Следует признать, что, несмотря на более чем масштабную приватизацию, имевшую место в 90-х гг. прошлого века и продолжающуюся по настоящее время (правда в меньших размерах), в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований все еще сосредоточены весьма значительные материальные ресурсы. Задачей государства на настоящем этапе и в дальнейшем является грамотное решение вопросов управления этими ресурсами, обеспечения их охраны и использования в целях поддержания производства на необходимом уровне и выполнения социальных функций, вопросы учета и контроля за надлежащим состоянием указанных ресурсов ^[52].

В соответствии с положениями Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - непосредственно само население ^[53].

Статья 216 ГК называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, которые не являются собственниками. Более подробно право хозяйственного ведения рассматривается в ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК ^[54]. В ГК предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия. Исключение составляют федеральные казенные предприятия, которые владеют имуществом на правах оперативного управления. Таким образом, согласно ГК РФ, право хозяйственного ведения характерно только для государственной и муниципальной собственности.

Позиция, обозначенная в ГК РФ по вопросу об использовании права хозяйственного ведения, полностью подтверждается ст. 8 Федерального закона «О введении в действие части первой ГК» ^[55]. Данная статья предписывает преобразование предприятий, которые не находятся в государственной или муниципальной собственности и основаны на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию. К  указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители.

По мнению большинства специалистов-практиков и ученых, отказ от использования права хозяйственного ведения являлся поспешным и, как следствие, вызвал целый ряд затруднений практического характера. Многим исследователям (мы к ним так же присоединяемся) совершенно непонятно, почему, например, кооператив или общественная организация не могут создать свое подсобное предприятие путем выделения ему части своего имущества в хозяйственное ведение? Почему в этом случае всегда необходимо создавать хозяйственное товарищество или общество и наделять его правом собственности?

Без сомнения, положительной тенденцией следует признать процесс возрождения категории хозяйственного ведения, который наблюдается несколько последних лет. Так, в Федеральном законе «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» ст. 24 предусматривает возможность профсоюзов и их объединений пользования и распоряжения имуществом, находящимся не только в собственности, но и в хозяйственном ведении ^[56].

По своему содержанию данное право так же было значительно сужено. Это отразилось как в переименовании соответствующего права (раньше оно называлось право полного хозяйственного ведения, а теперь право хозяйственного ведения), так и в способе обозначения прав собственника в отношении имущества, которое находится в хозяйственном ведении.

Если раньше право полного хозяйственного ведения практически отождествлялось с правом собственности, то сегодня права государственного или муниципального предприятия, имеющего имущество на праве хозяйственного ведения, существенно ограничены при одновременном расширении прав на это имущество самого собственника. Данное обстоятельство вызвано тем, что размер уставного фонда такого предприятия не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципальных предприятиях, причем еще до регистрации предприятия он должен быть собственником полностью оплачен. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия будет меньше размера уставного фонда, то орган, уполномоченный на создание предприятия, обязан произвести уменьшение уставного фонда. При стоимости активов ниже, чем определено в законе, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.