Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Проблема определения критериев разграничения муниципальной и государственной собственности).pdf

Бесспорно, государство доминирует в вопросах формирования муниципальной собственности и вообще материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований ^[20]. На начальном этапе именно государство предоставило возможность муниципальным образованиям сформировать фонд муниципальной собственности, определив законодательно перечень объектов, подлежащих закреплению в муниципальной собственности. Реальный состав фонда муниципальной собственности и дальнейшем изменялся и продолжает изменяться в результате передачи в муниципальную собственность объектов собственности государственной. Бюджет муниципального образования напрямую зависит от бюджета субъекта Федерации.

Но утверждение о полном и тотальном ведении государства в вопросе о формировании материально-финансовых основ местного самоуправления было бы в корне неверным. Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 28) государство не обязано передавать муниципальным образованиям часть своей собственности ^[21].

В указанной статье лишь констатируется возможность такой передачи. Безусловно, размытость существующих в данное время критериев и процедуры передачи собственности муниципалитету во многих случаях порождает произвол со стороны федеральных властей, но, тем не менее, без этой возможности муниципалитеты вообще не смогут существовать, а говорить о каком-либо их дальнейшем развитии становится просто бессмысленным. В связи с этим практическое применение положений данной статьи даже при минимальных результатах для муниципальных властей уже можно считать весомым подспорьем в развитии отдельных городов.

Следует так же обратить внимание на отсутствие четких границ местного самоуправления в части федеральной составляющей налогового источника формирования муниципального бюджета. Согласно законодательству размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепленных за муниципальным образованием, определяются законодательным актом органа субъекта Федерации. Именно этот орган государственной власти определяет в конечном итоге бюджет местного самоуправления. В данной ситуации сама возможность существования органов местного самоуправления как не входящих в систему органов государственного управления вызывает обоснованные сомнения.

Большие трудности вызывает блок вопросов горизонтального разграничения права государственной и муниципальной собственности.

Данный блок включает в себя как минимум три ключевых вопроса:

- во-первых, вопрос о праве собственности субъекта Федерации на объекты, располагающиеся на территории другого субъекта Федерации и соответственно на территории его муниципального образования. Понятно, что субъект Федерации по отношению к муниципальному образованию не может быть в полном объеме (за исключением гражданско-правовой составляющей) преемником Российской Федерации, в чьей собственности находился этот объект, а налоговые и иные имущественные отношения, возникающие при этом, нуждаются в особом урегулировании;

- во-вторых, вопрос о праве муниципальной собственности на объекты, находящиеся на территории других муниципальных образований (как в пределах одного субъекта Федерации, так и на территориях разных субъектов Федерации);

- в-третьих, о праве общей собственности муниципального образования с другими лицами (Российской Федерацией, субъектом Федерации, гражданами и юридическими лицами) ^[22].

Следует подчеркнуть, что существующее на данный момент законодательство позволяет нам понимать лишь общий вектор развития данных отношений, так как оно предлагает нам нормы самого общего характера.

Для муниципальных анклавов (объектов, расположенных на территории других муниципальных образований) федеральное законодательство предусматривает возможность разграничения доходов муниципальных бюджетов на уровне закона субъекта Федерации (ч 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» ^[23].

В отношении же общей собственности муниципальных образований мы найдем в ГК РФ только нормы, предназначенные в полной мере к отношениям с частными собственниками (гражданами и юридическими лицами). Что же касается норм, предназначенных для урегулирования имущественных взаимоотношений с Российской Федерацией и субъектами Федерации, то их никак не представляется возможным признать достаточными.

ГЛАВА 2. СПЕЦИФИКА СОДЕРЖАНИЯ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

2.1. Объекты права государственной и муниципальной собственности

В качестве объекта права государственной собственности выступает имущество, которое должно обладать следующими признаками:

- быть в наличии в течение срока действия права собственности;

- быть индивидуально-определенным и способным к присвоению собственником ^[24].

По своему составу имущество состоит из вещей (например, земельные участки, участки недр, здания, сооружения, ценные бумаги, движимое имущество и др.) и отдельных имущественных прав (например, право на участие в делах хозяйственного общества), указанных в законе. По мере развития науки, техники, общества круг объектов права собственности может расширяться. Государство как субъект права может иметь в собственности абсолютно любые объекты (в отличие от физических и юридических лиц, которые по закону не могут иметь ряд видов собственности). Перечень Объекты, находящиеся в исключительной государственной собственности, отражены в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. ^[25]

Объем собственности, находящийся у государства, не является постоянной величиной, а определяется стратегическими целями на каждом конкретном этапе его развития. Если в настоящее время необходимо расширение государства как субъекта собственности в социально-экономическом развитии, то оно приобретает это право (например, путем выкупа у частных лиц ряда их объектов). Если оно не предполагает самостоятельного управления объектами собственности, то принимается решение о сокращении числа объектов государственной собственности и передаче их, например, частному сектору на возмездной основе.

Например, в начале 90-х гг. прошлого века перед государством стояла задача создать широкий круг частных собственников как двигателей рыночной экономики. Это было сделано путем проведения приватизации в различных форматах.

По мнению подавляющего большинства экспертов, которое мы полностью разделяем, начиная с 90-х гг. прошлого века и примерно до 2005 года государство проводило далеко не всегда продуманную политику по превращению государственной собственности в собственность частную путем приватизационной программы в разных ее проявлениях ^[26]. Отдельные направления такой политики можно прямо называть предательством национальных интересов Российской Федерации ^[27].

Наибольший шок вызвала «отмашка» государства на приватизацию предприятий ТЭК. Следует отметить, что уже тогда подавляющее большинство экспертов осудило сам факт возможности приватизации данных предприятий. Данная отрасль всегда была наиболее крупным источником поступлений в бюджет, причем – валютных поступлений. Сверхвысокая рентабельность данных предприятий мгновенно заинтересовала потенциальных покупателей. Но раз имеется такая высокая норма прибыли, зачем вообще было разрешать их приватизировать? Можно смело ответить, что данное решение о приватизации шло в разрез с национальными интересами России, и было сознательным актом, направленным на подрыв ее экономической базы. Фактически, речь идет о государственной измене. Кроме того, почти все предприятия ТЭК были приватизированы за ничтожно малые суммы в сравнении с их реальной стоимостью. Например, активы, которые впоследствии составили основу компании «Сибнефть» были проданы заинтересованным лицам (среди которых был и известный олигарх Р. Абрамович) за примерно 100 млн. долларов. Спустя всего несколько лет компания «Сибнефть» была продана обратно государству (покупателем выступила «Роснефть») за 13 млрд. долларов (!). Разве это не является предательством национальных интересов России? В целом, по мнению экспертов, упущенная выгода из-за якобы ошибочной оценки проданной государством только нефтяной собственности составила более 400 млрд. долл. ^[28]

Лишь в последние примерно лет десять можно говорить о наличии какой-либо системы приватизационных мер, которая хотя бы в минимальной степени отражает интересы российского общества в целом.

Впоследствии, когда государство поняло, что в результате безграмотной приватизации оно практически потеряло локомотивы роста всей экономики (имеются в виду предприятия ТЭК), то оно стало предпринимать шаги к возврату данных предприятий в свою собственность. Ряд объектов был получен в результате процедуры уголовного преследования и конфискации (дело против «ЮКОСа», Башнефти и др.), а часть путем выкупа объектов у групп частных лиц (например, покупка «Сибнефти» у Р.Абрамовича, покупка долей «ТНК-БиПи» у российских инвесторов и т.д.). В результате такой политики по «собиранию» потерянных ранее активов на их базе была создана крупнейшая нефтяная компания с весомой долей государственного участия – «Роснефть» ^[29]. Таким образом, государство может как расширять, так и сокращать степень своего присутствия в структуре собственности в стране. При этом государственная власть в правовом государстве должна соразмерять свои имущественные права с интересами и правами всех участников экономического оборота. Данное положение, к сожалению, не всегда выполняется в России. У нас государство по своему усмотрению в любой момент может отнять любую собственность или передать государственную собственность «дружеским» частным структурам.

В целом, вопрос о наиболее оптимальном количестве и типах объектов, которые должны быть в государственной собственности не имеет, да и не может иметь точного ответа, как раз в связи с тем, что задачи государственной политики меняются на определенных этапах. То, что служит основой социально-экономического развития сегодня, может стать лишним грузом по прошествии нескольких десятилетий.

Ряд ученых в своих трудах рассматривали проблему критериев целесообразности закрепления собственности в руках государства. Так, например, еще С.И. Иловайский писал: «Значение государственных имуществ может быть двоякое: 1) они являются доходною статьею, 2) они могут служить для непосредственного удовлетворения разных государственных потребностей.

Желательным является сохранение в руках государства таких народных богатств, которые находятся в природе в ограниченном количестве и легко истощаются, например лесов, и таких отраслей народного хозяйства, которые имеют большое общественное значение, например железных дорог» ^[30].

По нашему мнению, с позицией такого известного исследователя - «классика права» - нельзя не согласиться. Стоит так же добавить, что наличие государственной собственности способно быть определенной гарантией выполнения субъектом Федерации своих обязательств в условиях кризиса и снижения поступления налогов.

Однако, необходимо отметить, что опыт целого ряда стран (и Россия здесь не исключение, а скорее самый наглядный пример) свидетельствует, что государственные менеджеры всегда уступают своим собратьям из частных компаний по эффективности управления и развития находящихся в их распоряжении объектов. Там, где бизнес способен получить с объекта собственности прибыль (например, завод выпускает определенную продукцию, которая имеет спрос на рынке), государство всегда будет экономически менее эффективно, а иногда просто в убыток ^[31]. Потому, что в большинстве случаев, для получения прибыли необходимо исследовать рынок, изучать востребованность тех или иных товаров у конкретных групп населения, необходимо совершенствовать продукцию и предлагать ее лучше, дешевле чем конкуренты, создавать и расширять клиентскую базу и т.д. Т.е. необходимо заниматься развитием, быть предпринимателем в самом полном смысле этого слова. Государственные управленцы на это не способны. Они не заинтересованы в развитии компании. Единственное что их интересует – крупные оклады и бонусы (например, по такому принципу управлялся «АВТОВАЗ», по такому же принципу работает «Почта Росси» и т.д.). Однако, несмотря на абсолютную экономическую неэффективность, государство не расстается с этой собственностью как раз по причине того, что она часто имеет не только экономическое, но и социальное значение. Да, можно закрыть более менее крупный завод (предварительно, продав его за копейки, как, например, «ЗИЛ») и на его площадях открыть торговые павильоны или построить жилые комплексы. А что значит, обанкротить, например, АВТОВАЗ? Это значит лишить работы десятки тысяч человек – не только работников данного завода, но и его поставщиков, подрядчиков и т.д. А это уже грозит социальным взрывом, чего власти допустить не могут. Поэтому они мирятся с неэффективностью менеджеров и терпят данное предприятие на своем балансе. Как продолжение примера, перепробовав всех отечественных абсолютно неэффективных менеджеров, АВТОВАЗ был вынужден нанимать директоров-иностранцев, которые хоть как-то разнообразили модельный ряд, но не более того. Эта проблема имеет системный характер, и за несколько лет ее не решить. Необходимы долгосрочные стратегические программы по подъему отечественного автопрома, но их нет. Государство фактически сдало автопром и как следствие отдало отечественный рынок автомобилей на откуп иностранным компаниям. А ведь могли бы развиваться и сами. В качестве примера можно посмотреть хотя бы на Китай. Он не только заполняет рынок своими автомобилями, но и активно продвигает их на экспорт. Там наблюдается уже отработанный симбиоз частного бизнеса и государственной поддержки.