Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

116 

менты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран ан-
глосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. 
Однако и в таких странах есть так называемая королевская прерогатива (вопро-
сы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осу-
ществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой 
группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также 
там,  где  есть  органы  конституционного  контроля,  обладающие  правом  объяв-
лять  законы  неконституционными,  концепция  верховенства  парламента  под-
вергается определенным ограничениям. 

Концепция неограниченных полномочий высшего представительного ор-

гана  принята  и  в  странах  тоталитарного  социализма,  конституции  которых 
обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а 
затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный 
орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике пар-
ламент  действует  по  указанию  руководства  правящей  коммунистической  пар-
тии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет 
большинство  в  парламенте  и  ее  лидеры  образуют  кабинет  министров,  парла-
мент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета. 

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и 

в  некоторых  франкоязычных  странах  Африки,  ее  бывших  колониях  (Сенегал, 
Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым пар-
ламент может издавать законы – законы-рамки, устанавливающие основы пра-
вового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими 
законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие за-
коны»,  т. е.  издаваемые  по  вопросам,  которые  могут  регулироваться  только 
парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регла-
ментарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правитель-
ства, министров – парламент же в эту сферу не должен вмешиваться. 

Консультативные  парламенты  существуют  в  некоторых  мусульманских 

странах.  Иногда  они  принимают  законы  с  одобрения  монарха,  иногда  вообще 
не  могут  издавать  законы  (в  ОАЭ,  например,  хотя  существует  назначаемое 
Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). 
В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Кон-
сультативном  совете  –  совете  аш-шура),  но  они  не  называются  законами,  так 
как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, 
уже урегулированы в священных книгах – Коране и сунне. 

117 

Главная  задача  парламента  –  принятие  законов.  Среди  них  важнейшее 

значение  имеют  основные  законы  –  конституции  (в  некоторых  странах  они 
принимаются  парламентами),  поправки  к  ним,  органические  законы,  а  также 
ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. 

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государ-

ства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать прези-
дент). Делает он это самостоятельно или утверждая (давая согласие на назначе-
ние)  кандидатуры,  предлагаемые  другим  высшим  органом  государства. 
В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция 
и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) явля-
ется  составной  частью  коллегии,  избирающей  президента.  В странах  тотали-
тарного  социализма  парламент избирает  постоянно  действующий  орган,  кото-
рый между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государствен-
ный  совет  на  Кубе,  Постоянный  комитет  Всекитайского  собрания  народных 
представителей),  избирает  (Германия,  Япония)  или  назначает  премьер-
министра  (в  двухпалатном  парламенте  это  делает  нижняя  палата).  Во  многих 
странах  парламент  образует  весь  состав  правительства:  путем  голосования  по 
программе  правительства  выражает  ему  доверие,  после  чего  правительство 
назначается  актом  главы  государства.  Парламент  (одна  из  палат)  формирует 
конституционный  суд  (или  назначает  часть  его  членов),  верховный  суд  (или 
назначает  его  председателя),  назначает  генерального  прокурора,  генерального 
контролера, некоторых других высших должностных лиц. 

Полномочия  по  образованию  высших  органов  и  назначению  высших 

должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из 
них  своя  компетенция.  В США  президент  назначает  министров,  членов  Вер-
ховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генераль-
ный  прокурор,  председатель  Центрального  банка  назначаются  президентом  с 
согласия нижней палаты. 

В области  внешней  политики  парламент  ратифицирует  (утверждает) 

международные  договоры  или  дает  согласие  президенту  на  их  ратификацию 
(при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифици-
ровать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использова-
нии вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазису-
дебными  полномочиями:  решает  вопросы  об  импичменте  (отрешении  от 
должности)  президента  и  некоторых  иных  должностных  лиц  (например,  в 
США –  федеральных  судей),  выносит  решения  о  предании  суду  министров  и 

118 

других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен пра-
вом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: 
только  он  может  объявлять  амнистию  (прекращать  наказание  осужденных  по 
определенным статьям уголовного кодекса). 

Особое  значение  имеют  финансовые  и  контрольные  полномочия  парла-

мента.  В большинстве  стран  только  он  вправе  устанавливать  материальные 
обременения государства (в частности, принимать решения с государственных 
займах,  о  займах  у  иностранных  государств  и  международных  организаций), 
устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого за-
кона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде со-
вокупности  бюджетных  (финансовых)  законов  (Япония).  Вопросы  государ-
ственной  казны  традиционно  относятся  к  важнейшим  полномочиям  парла-
мента. 

Контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших ор-

ганов государства также относится к полномочиям парламента. Формы такого 
контроля  различны  в  президентских  республиках  (а  также  в  дуалистических 
монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент 
всегда,  будучи  высшим  органом  народного  представительства,  обладает  кон-
трольными функциями. 

Контроль  парламента  может  иметь  политический  характер  (например, 

выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных пар-
ламентом расследовательских комиссий). 

Используются  следующие  формы  контроля  за  деятельностью  исполни-

тельной  власти,  особенно  правительства,  министров,  подчиненных  им  струк-
тур,  хотя  контроль  парламента  может  осуществляться  и  в  отношении  других 
органов: 

1. Вопросы к правительству (иногда отводится особое время специально 

для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам госу-
дарства  и  должностным  лицам  на  пленарном  заседании  парламента  (палаты). 
Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на 
заседаниях  палат.  Различаются  устные  и  письменные  вопросы  (ответы  на  по-
следние обязательно подлежат публикации). В президентской республике, дуа-
листической монархии эта форма контроля обычно не используется. 

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике прави-

тельства.  Их  тему,  как  правило,  предлагает  оппозиция,  но  такие  предложения 
могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в 

119 

общественном мнении. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оцен-
кой деятельности правительства. 

3.  Интерпелляция,  которая  используется  только  в  парламентарных  рес-

публиках  и  монархиях,  а  также  в  некоторых  полупрезидентских  республиках. 
Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого 
вопроса  на  пленарном  заседании,  за  которой  следует  объяснение  министра 
(главы  правительства),  обсуждение  и  принятие  решения  путем  голосования. 
Неудовлетворительная  оценка  ответа,  выражение  недоверия,  порицание  дей-
ствий  могут  повлечь  за  собой  отставку  министра  либо  правительства,  или, 
напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить пар-
ламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача 
интерпелляций  существенно  затруднена.  Обычно  требуется  большое  число 
подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т. д. 

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции пори-

цания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недове-
рии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обыч-
но  этот  вопрос  ставит  оппозиция,  пытающаяся  «свалить»  правительство. 
Однако  и  правительство  часто  прибегает  к  такой  мере,  связывая  требование 
принять  какой-либо  закон  с  выражением  доверия  правительству  и  угрожая  в 
противном  случае  своей  отставкой.  Отставка  не  всегда  желательна  в  данный 
момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в 
парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бы-
вают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правитель-
ству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в 
своей  победе  на  выборах  при  роспуске  парламента)  или  практически  невоз-
можно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является дей-
ственным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно 
им  применяется.  Вотум  недоверия  практически  невозможен  в  дуалистической 
монархии и президентской республике, где правительство формируется главой 
государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских респуб-
ликах такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруд-
нена.  При  вотуме  недоверия  даже  одному  министру  ответственность  может 
быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании). 

5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности 

на  пленарных  заседаниях  палат.  Действенность  этой  меры  зависит  от  формы 
правления.  В парламентарных  республиках  и  монархиях  при  неудовлетвори-

120 

тельной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке пра-
вительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламент-
ское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не 
заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут 
стать  дебаты  по  политике  правительства).  При  других  формах  правления  до-
клады  и  отчеты  превращаются,  по  существу,  в  информацию,  иногда  на  такие 
заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашают-
ся не только парламентарии, но и представители других государственных орга-
нов, что придает происходящему известную парадность. 

6.  Парламентские  слушания.  Эта  форма  активно  используется  в  прези-

дентских и полупрезидентских республиках и крайне редко – в парламентарных 
государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они ор-
ганизуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью при-
влечь  внимание  общественности,  государственных  органов  к  вопросам  боль-
шой  значимости.  На  слушания  приглашаются  представители  исполнительной 
власти,  известные  общественные  деятели,  ученые,  эксперты,  другие  лица.  Ка-
кие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются. 

7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его пала-

ты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, 
включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вы-
зову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении 
к  парламенту  и  наказанием.  В Италии,  Японии  парламентские  расследования 
иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США 
в 1974 г.  они  привели  к  первой  в  истории  США  отставке  президента 
Р. Никсона. 

8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парла-

менте.  Выше  уже  упоминалось  о  счетных  палатах,  задачей  которых  является 
проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансо-
вых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контроле-
рах.  В ряде  стран  существуют  комиссары  по  контролю  за  законностью  в  во-
оруженных  силах,  по  экологии,  по  равенству  языков  и  др.  Они  не  имеют 
распорядительных  полномочий,  но  делают  ежегодные  доклады  парламенту  о 
состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответству-
ющей  области,  могут  обратиться  в  органы  юстиции  с  требованием  возбудить 
уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в