Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

121 

некоторых  странах  и  сами  могут  возбуждать  такие  дела.  Иногда  они  обязаны 
следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами. 

9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями 

органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычай-
ного  положения,  использовании  во  Франции  президентом  исключительных 
полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии). 

10.  Импичмент  по  отношению  к  высшим  должностным  лицам,  когда 

парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного 
процесса  верхняя  палата  решает  вопрос  об  отрешении  от  должности. 
В некоторых  странах  парламент  только  формулирует  обвинение,  а  дело  рас-
сматривает специальный суд. 

11. Контроль за делегированным законодательством – актами исполни-

тельной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу зако-
на.  Такие  акты  представляются  в  парламент  и  иногда  подлежат  утверждению 
им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, 
например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, ко-
торая докладывает о них на пленарном заседании парламента. 

9.8 Порядок работы парламента 

Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раз-

дельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, 
деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при 
парламенте,  и  т. д.  Совместные  заседания  палат  проводятся  крайне  редко  и 
лишь  в  установленных  конституциями  случаях:  для  выборов  президента,  за-
слушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней 
палаты, заслушивания клятвы президента и др. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Главной  формой  работы  парламента  в  подавляющем  боль-

шинстве стран является сессия, т. е. промежуток времени, в течение 
которого периодически созываются пленарные заседания палат, ра-
ботают постоянные комиссии. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Часть  остального  времени  называется  парламентскими  каникулами, 

определенный  период  депутаты  работают  в  своих  избирательных  округах,  за-
нимаются  другими  видами  депутатской  деятельности,  в  частности  изучением 

122 

законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии 
распространяют только на пленарные заседания, что неверно. 

В некоторых  странах  германского  права  (Австрия,  Германия)  понятия 

сессий нет, там парламент созывается на заседания его председателем (предсе-
дателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленар-
ного заседания. 

Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созы-

ваются  главой  государства  (в  странах  тоталитарного  социализма  –  постоянно 
действующим органом парламента) либо один раз в год, либо два раза в год (в 
большей части государств). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают 
весенняя  и  осенняя.  Если  президент  или  иной  глава  государства  не  созывает 
сессию  в  указанный  срок,  депутаты  обязаны  собраться  сами.  Окончание  кон-
ституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы. 

Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию ча-

сти  депутатов  (в  одних  странах  –  1/3 депутатов,  в  других  –  1/2,  в  отдельных 
развивающихся  странах  –  2/3).  На  внеочередной  сессии  могут  обсуждаться 
только  те  вопросы,  для  которых  она  созвана.  Повестку  дня  должны  указать 
инициаторы созыва. 

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это 

понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для 
голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо 
определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии 
заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более по-
ловины  депутатов  (50%  плюс  один  депутат),  но  иногда  кворум  для  заседания 
гораздо  меньше:  в  Индии  –  1/10  часть  членов  парламента  в  нижней  палате,  в 
Японии – 1/3, в Великобритании – 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра 
палаты лордов. 

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточ-

но.  В большинстве  случаев  решение  принимается  большинством  голосов  спи-
сочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседа-
ний  есть,  а  для  принятия  решения  голосов  недостаточно.  Для  принятия 
конституционных  и  в  ряде  случаев  органических  законов,  как  отмечалось, 
установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированно-
го большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не 
существует. 

123 

Заседания  парламента  (палат)  бывают  открытыми  и  закрытыми.  На  от-

крытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого 
местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). На закрытых засе-
даниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные 
лица.  Решение  о  проведении  закрытого  заседания  может  быть  принято  лишь 
самой палатой. 

Сессия  может  быть  продлена  и  досрочно  окончена  по  решению  парла-

мента  (если  конституция  не  устанавливает  фиксированных  сроков);  она  пре-
кращается досрочно в случае роспуска парламента (распускается нижняя пала-
та, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избрания ее сохраняется). 
В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, 
но с обещаниями провести их в будущем часто происходит в результате воен-
ных и государственных переворотов. 

9.9 Законодательный процесс 

Процесс  законотворчества  занимает  более  половины  времени  работы 

парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его об-
суждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опуб-
ликование  закона  главой  государства  с  указанием  исполнять  закон).  Разуме-
ется, многих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультатив-
ными парламентами. 

Парламент обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и 

должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодатель-
ной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязан-
ность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парла-
мент  должен  принять  положительное решение,  он  лишь  обязан  выразить  свое 
отношение  к  проекту.  Законопроекты  остальных  лиц  не  порождают  никаких 
юридических последствий. 

Правом  законодательной  инициативы  обладают  глава  государства  (не 

всегда),  палаты  парламента,  их  постоянные  комиссии,  правительство,  группы 
депутатов  определенной  (обычно  значительной)  численности  (в  некоторых 
странах – несколько десятков человек), отдельные депутаты, некоторые органы 
государства,  но  только  по  предметам  их  ведения.  В развитых  странах  около 
90%  всех  законопроектов  вносит  правительство.  Некоторые  законопроекты, 
например о государственном бюджете, может вносить только правительство. 

124 

В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть 

внесены  в  любую  палату,  финансовые  законопроекты  в  ряде  стран  вносятся 
только в нижнюю палату. 

Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуж-

дение на пленарном заседании палаты называется чтением, работа над законо-
проектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией. 

Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопро-

ектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногла-
сий, особо  важных законов  комитетская  стадия,  особенно в  странах  англосак-
сонского  права,  может  быть  заменена  заседанием  комитета  всей  палаты,  т. е. 
пленарным  заседанием,  но  проходящим  по  иной  процедуре.  Каждому  чтению 
может  предшествовать  комитетская  стадия  –  обсуждение  в  соответствующей 
постоянной комиссии, а после нее – доклад и содоклад на пленарном заседании 
парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, 
особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются че-
тыре чтения. 

В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. При 

отрицательном  решении  проект  снимается  с  повестки  дня,  при  положитель- 
ном – передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проек-
та. 

Второе  чтение  происходит  с  докладом  автора  проекта  (представителя 

правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На 
этой  стадии  обсуждается  и  голосуется  каждая  статья  проекта,  обсуждаются  и 
голосуются  поправки  (часто  председатель  палаты  суммирует  одинаковые  по-
правки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права 
спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кен-
гуру»  –  по  своему  выбору  ставит  на  голосование  одни  поправки,  игнорируя 
другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильоти-
на» – заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, 
но  не  получил  слова,  лишаются  возможности  выступить.  «Предварительный 
вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных стра-
нах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нель-
зя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как прави-
ло, отсутствует. 

Обсуждение  на  пленарном  заседании  бывает  двух  видов:  свободное  и 

фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каж-

125 

дый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракци-
онной  (партийной)  дисциплиной.  Обычно  обсуждение  бывает  фракционным, 
когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномочен-
ное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение 
о принципиальном отношении к проекту. При системе фракционного принуж-
дения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного 
руководства. 

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой ста-

дии  возможны  только  редакционные  поправки.  После  этого  представители 
фракций  могут  выступать  только  с  кратким  заявлением  по  мотивам  голосова-
ния, объясняя свою позицию. 

Принятие  закона  осуществляется  путем  голосования  на  пленарном  засе-

дании и требует определенного большинства. Члены парламента голосуют раз-
ными  способами:  с  помощью  электронной  системы  (нажимая  определенные 
кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (вы-
хода в разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях исполь-
зуется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по 
доверенности за отсутствующего депутата. 

Поскольку  законопроект  становится  законом,  только  если  он  принят  в 

одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после при-
нятия в одной палате он поступает в другую (нередко законопроект обсуждает-
ся параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был 
принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не со-
гласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает 
вопрос о преодолении разногласий палат. 

При  разногласиях  палат  применяется  несколько  способов  их  преодоле-

ния: 1) правило  «челнока»: проект  переходит из одной палаты  в другую,  пока 
не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согласительной комиссии из 
равного  числа  представителей  обеих  палат;  3) созыв  совместного  заседания 
обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегда мно-
гочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, 
вето  верхней  палаты  может  быть  преодолено  вторичным  принятием  закона 
нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное боль-
шинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты.  

После  принятия  закона  парламентом  наступает  стадия промульгации  за-

кона  главой  государства.  Промульгация  включает  несколько  элементов.  Это