Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

151 

12 Формы территориального устройства государства 

1.  Понятие формы территориального устройства.  
2.  Унитарное государство.  
3.  Автономия.  
4.  Федеративное государство.  
5.  Конфедерации,  содружества,  иные  политико-территориальные  об-

разования. 

12.1 Понятие формы территориального устройства 

Государственная  власть  распространяется  на  всю  территорию  государ-

ства, которой является не только суша, но и внутренние воды, территориальное 
море,  воздушное  пространство над ними.  Территория  государства  разделяется 
обычно  на  части,  которые  составляют  основу  государственно-террито-
риального устройства: «Республика делится на области, провинции, коммуны» 
(ст. 114 Конституции Италии). 

Составные  части  государства,  так  же  как  и  государство  в  целом,  имеют 

органы  публичной  власти,  между  которыми  существует  система  взаимоотно-
шений,  урегулированных  нормами  конституционного  права.  В одних  случаях 
географические  части  государства  являются  его  административно-террито-
риальными  единицами,  не  обладающими  какой-либо  политической  самостоя-
тельностью,  в  других  –  это  государствоподобные  образования,  обладающие 
собственным законодательством. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Форма  территориального  устройства  –  территориальная 

организация  власти,  порядок  взаимоотношений  между  государ-

ством и его частями, а также между центральными и местными 

органами  власти.  Характер  таких  взаимоотношений  определяет 

две основные формы территориального устройства: унитарную и 

федеративную. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Статус  отдельных  составных  частей  и  в  унитарных,  и  в  федеративных 

государствах  нередко  отличается  от  статуса  других  составных  частей  того  же 
государства. В связи с этим территориальное устройство может быть как про-
стым (симметричным), так и сложным (асимметричным). В рамках симметрич-

152 

ной  территориальной  организации  все  территориальные  единицы  государства 
имеют  равный  статус  (ФРГ,  Польша,  Казахстан),  а  в  рамках  асимметричного 
устройства между ними существуют различия (США, Италия, Китай). 

12.2 Унитарное государство 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Унитарное  государство  (от  лат.  unitas  –  единство)  –  это 

единое государство, состоящее не из государственных образований 

(штатов и т. д.), а из административно-территориальных единиц 

– областей, провинций, губерний, которые, в свою очередь, делятся 

на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В отдельные  административно-территориальные  единицы  обычно  выде-

ляются столицы, а также крупные города. Такие города могут иметь статус об-
щин  с  более  широкими  полномочиями,  а  могут  быть  городами  центрального 
подчинения. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·  

Пример

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Конституции,  закрепляющие  унитарный  характер  государства,  либо  со-

держат этот термин: «Республика Казахстан является унитарным государством 
с  президентской формой правления»  (ст. 2  Конституции  Казахстана),  либо  го-
ворят  о  едином,  неделимом  государстве:  «Франция  является  неделимой,  свет-
ской,  социальной,  демократической  Республикой»  (ст. 1  Конституции  Фран-
ции). 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Число  звеньев  административно-территориального  деления  может  быть 

различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Ту-
валу  в  Океании,  население  каждого  из  которых  не  достигает  10 тыс.  человек) 
вообще  нет  административно-территориального  деления.  Наиболее  распро-
странено деление типа: область – район – община. В каждой из административ-
но-территориальных  единиц  имеются  органы  управления:  иногда  государ-
ственные  (назначенные  сверху  губернаторы),  иногда  избираемые  органы 
местного самоуправления, иногда, как во Франции, и те, и другие. 

153 

Признаками унитарного государства являются: единая конституция, еди-

ная система права, единая система государственных органов и единое граждан-
ство. 

По  степени централизации принято различать  централизованные,  децен-

трализованные  и  относительно  децентрализованные  унитарные  государства. 
В централизованном  унитарном  государстве  во  все  звенья  административно-
территориального  деления,  включая  общинное  звено  и  иногда  даже  деревни, 
чиновники  для  управления  ими  назначаются  «сверху»  или  утверждаются  вы-
шестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собрани-
ем, местным представительным органом. 

В меньшей  степени,  но  все  же  централизованным  является  унитарное 

государство, в областном звене которого нет представительных органов, этими 
административно-территориальными единицами единолично управляют назна-
ченные  представители  правительства  –  представитель  государственной  власти 
и избранный населением совет – орган местного самоуправления. 

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места 

представителей  правительства,  обладающих  общей  компетенцией  по  управле-
нию. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созы-
ваются  сходы  граждан,  в  более  крупных  –  избираются  советы  (Великобрита-
ния). 

В зависимости  от  правового  статуса  административно-территориальных 

единиц  унитарные  государства  подразделяются  на  простые  и  сложные.  Про-
стые – это государства, в которых все административно-территориальные еди-
ницы имеют равный статус (Польша). Сложные унитарные государства имеют 
в своем составе административно-территориальные единицы, обладающие осо-
бым  статусом  (например,  автономные  районы  в  Китае,  заморские  территории 
во Франции и т. д.). 

12.3 Автономия 

В широком  смысле  слова  автономия  в  конституционном  праве  означает 

предоставление  какой-либо  части  государства  внутреннего  самоуправления, 
самостоятельности  в  решении  местных  вопросов.  В большинстве  случаев,  од-
нако,  под  автономией  понимаются  особые  политико-территориальные  едини-
цы,  созданные  с  учетом  национального  состава,  культуры,  традиций,  быта  
проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ир-
ландия в Великобритании). 

154 

Компетенция автономных образований определяется конституцией (Ита-

лия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания). 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В зависимости от того, компактно или разрозненно прожива-

ют этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в 
зарубежной  литературе  используются  три  характеристики  автоно-
мии: персональная, корпоративная и территориальная. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические 

группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Ав-
стрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимают-
ся вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни пу-
тем  представительства  (с  правом  совещательного  голоса)  при  некоторых 
центральных органах государства. 

Корпоративная  автономия  обычно  связывается  с  существованием  линг-

вистических общностей, для которых нередко резервируется определенная доля 
мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этниче-
ских групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного 
населения,  живущего  небольшими  группами  вперемежку  с  другими  народно-
стями  (существует  экзамен  по  языку  для  государственных  служащих).  Кроме 
того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на мест-
ном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зареги-
стрированные касты и племена в Индии. 

Территориальная  автономия  обычно  бывает  национально-территориаль-

ной, но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенно-
стей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная 
(этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного рас-
селения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенно-
стями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто 
имеющие  официально  лишь  географические  названия  (например,  Азорские 
острова  в  Португалии),  иногда  включающие  в  название  наименование  нацио-
нальности (автономный район Внутренняя Монголия в Китае). 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В отечественной  литературе  принято  различать  две  главные 

формы  автономии:  национально-территориальную  (этнотерритори-

155 

альную)  и  культурно-национальную.  Обе  они,  как  видно  из  их 
названий, связаны с этническими характеристиками. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В зависимости  от  объема  полномочий  существуют  две  формы  нацио-

нально-территориальной  (этнотерриториальной)  автономии:  политическая  (ее 
часто  называют  еще  государственной,  законодательной)  и  административная. 
Политическая  автономия  имеет  некоторые  признаки  государственности.  Она 
обладает правом осуществлять собственное правотворчество (в форме законо-
творчества) по местным вопросам (перечень таких вопросов содержит, напри-
мер, ст. 117 Конституции Италии). В политической автономии создается мест-
ный парламент и орган исполнительной власти, например, в 1998 г. британским 
парламентом  был  принят  «Акт  о  Шотландии»  –  закон  о  создании  парламента 
Шотландии, имеющего ограниченное право принимать на территории Шотлан-
дии собственные законы и регулировать налогообложение. Закон также создает 
в Шотландии аналог кабинета министров – Шотландскую администрацию. 

В отличие  от  субъектов  федерации,  которые  имеют  иногда  свою  судеб-

ную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные обра-
зования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная си-
стема, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят 
в нее. 

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные 

законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах 
ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными едини-
цами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, администра-
тивная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. 

Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых стра-

нах  используется  культурно-национальная  автономия.  Она  применяется  там, 
где  национальности,  этнические  группы  живут  не  компактно,  а  разрозненно, 
вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае нацио-
нальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются 
преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представите-
ля  данной  этнической  группы  в  парламент  (с  правом  совещательного  голоса), 
имеют  представителя  (или  избранный  этнической  группой  совет)  при  прави-
тельстве  государства.  С ними  консультируются  при  решении  вопросов  языка, 
быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, сло-
венов,  хорватов,  чехов  и  некоторых  других  разрозненно  живущих  националь-