ВУЗ: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники
Категория: Учебное пособие
Дисциплина: Юриспруденция
Добавлен: 29.10.2018
Просмотров: 7929
Скачиваний: 3
31
Наиболее полно компетенция местного самоуправления выражена через
полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых при-
казчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Пример
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была полу-
чить более существенное расширение. Для этого в 1555 г. он «издал указ или
уложение, которым суд и управа в областях предоставлялась излюбленным го-
ловам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем
только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и
чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, при-
сылались в государеву казну»
1
.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необхо-
димость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечает-
ся малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчиков, недоверие
к ним со стороны народа и самого правительства, разорение ими деревень.
Полномочия этих должностных лиц передавались выборным от народа старо-
стам.
Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая намест-
ническая система, формируемая сверху, фактически разоряла центральную каз-
ну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам,
т. е. сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного само-
управления, да и государства в целом.
Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное
правительство тем самым искало реальную опору государства в народной сре-
де.
Соборное Уложение 1649 г. стесняет компетенцию местного самоуправ-
ления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.
В 1667 г. компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками произ-
водственного самоуправления, была несколько расширена. Новоторговый
Устав от 1667 г. предоставил русским торговцам почти полное самоуправление
в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказ-
ной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах
1
Беляев И. Д. Указ. соч. – М., 1879. – С. 514.
32
суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не
вступаться»
1
.
Петр I в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было
закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разре-
шения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего обще-
ства, через выборных старост и сотских
2
.
Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистер-
ской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим об-
щинам, мимо воевод и приказов
3
. Это способствовало поднятию духа произ-
водственных, и особенно купеческих, формирований. В тот же день был издан
Указ об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных
дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками
и для управления казенными с них сборами и земскими повинностями и об ис-
ключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливаю-
щая компетенцию местного самоуправления: «а в земских избах судить и ве-
дать их во всех делах выборным людям, кого они похотят»
4
. Из этого следует,
что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.
Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения приказ-
ной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. указ, в котором повелел, что-
бы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали
выборные от дворянства
5
.
Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению про-
должалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на заднем плане. Выборная си-
стема осталась только в обществах ремесленников и торговых людей по горо-
1
Новоторговый устав от 22 апреля 1667 г. // Полное собрание законов Российской империи.
Собрание I (далее – ПСЗ РИ-1). – Т. 1. – № 408.
2
Постовой Н. В. Муниципальное право России : учебник / Н. В. Постовой, В. В. Таболин,
Н. Н. Черногор ; под ред. Н. В. Постового. – 4-е изд., перераб. и доп. – М. : Юриспруденция,
2016. – 456 с. // СПС «КонсультантПлюс».
3
Именной от 30 января 1699 г. «Об учреждении Бурмистрской палаты для ведомства всяких
расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и
градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод
и Приказов» // ПСЗ РИ-1. – Т. 3. – № 1674.
4
Именной, объявленный из Разряда, от 30 января 1699 г. «Об учреждении в городах Земских
Изб для ведомства великих расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для
управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых
и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов» // ПСЗ РИ-1. – Т. 3. – № 1675.
5
Именной, данный Судному приказу, от 10 марта 1702 г. «Об отмене в городах Губных ста-
рост и сыщиков, и об определении в приказы дворян по выборам, в больших городах по че-
тыре, а в малых по два дворянина, для заседания в приказных избах вместе с воеводами, и
решения всяких дел по общим приговорам» // ПСЗ РИ-1. – Т. 4. – № 1900.
33
дам в соответствии с регламентом Главного Магистрата. Крестьяне по воло-
стям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначае-
мым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации
1
.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Таким образом, Петр I, создав условия в начале реформ для
участия общества в делах областной администрации, закончил уда-
лением общества от дел местного управления и отдал последнее
под опеку приказной администрации и военной силе. Компетенция
местного самоуправления вновь ограничивается.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организации городского само-
управления и установления его компетенции. В Санкт-Петербурге был учре-
жден Главный магистрат, которому было поручено ведать все городское сосло-
вие в России. В 1721 г. был издан регламент или устав главного магистрата
2
,
а в 1724 г. дана инструкция магистратам
3
. Две «гильдии» «регулярных граж-
дан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны
были выбирать членов магистрата, состоявшего из одного президента, двух
бургомистров и четырех ратманов; магистрат ведал городским управлением
и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями.
Нижний слой городского населения, «обретающийся в наймах, в черных
работах и тем подобные», выбирал своих старост и десятских, которые имели
право «доносить» магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.
Соотношение местного самоуправления с центральной властью в данный
период носило разнообразный характер. Оно в основном определялось полити-
кой центральной власти.
Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого ха-
рактера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения
общества и управления им. Возможно поэтому самый большой отрезок данного
периода историки называют временем «великой смуты». В борьбе за царский
трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаи-
мосвязанный механизм управления обществом и государством. Государствен-
ные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государ-
1
Беляев И. Д. Указ. соч. – М., 1879. – С. 629.
2
Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721 г. // ПСЗ РИ-1. – Т. 4. –
№ 3708.
3
Инструкция магистратам от 30 декабря 1724 г. // ПСЗ РИ-1. – Т. 7. – № 4624.
34
ственного управления достигаются тогда, когда государство признает за мест-
ными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического
административного подразделения, а значение живого организма. Местное са-
моуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет осно-
вано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного насе-
ления, а жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью
экономических, духовных и нравственных интересов
1
.
Если до нашествия монголо-татар местное самоуправление было тесно
связано с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности
вече и народного представительства, каковым являлось вече старших городов,
то после нашествия такая связь была утрачена.
После монголо-татарского ига самоуправление все больше и больше ста-
ло формироваться сверху. Государство предпринимало попытки навязать свою
волю народу. Однако в полном объеме решить эту задачу так и не удалось.
2.3 Местное самоуправление в 1785–1917 гг.
Впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправ-
ление в России получило в конце XVIII в. в ходе проведения реформ, касаю-
щихся изменения структуры управления обществом.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Горо-
довое Положение, объединившие в себе производственный и терри-
ториальный принципы становления самоуправления в городах
2
.
Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не
столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершен-
ствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно
новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших
3
.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, яв-
ляющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.
1
Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации / Э. Н. Берендтс. – СПб.,
1913. – С. 251.
2
Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. // ПСЗ РИ-1. –
Т. 7. – № 16188.
3
Постовой Н. В. Указ. соч.
35
Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором
использован системный подход к организации управления обществом. Однако
муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что соверше-
на была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображе-
ний. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.
В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправ-
ление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступле-
нием на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной грамоты городам
восстанавливается, и Городовое Положение остается в силе до городской ре-
формы 1870 г.
Результатом городской реформы было принятие Городового Положения
1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи
реформ
1
.
В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло
коррективы в избирательное право
2
.
Местное городское самоуправление занимало незначительное место в си-
стеме городов России. В основной части городов действовала система органов
государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление явля-
лось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью за-
висимым от него, и размещалось на сравнительно небольшой территории стра-
ны.
Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 г. фак-
тически перечеркнули существенные нормы о реальности городского само-
управления, закрепленные в Городовом Положении 1785 г. Из последнего были
исключены: Ремесленное Положение, провозгласившее систему производ-
ственного самоуправления, изначально являвшегося основой всякого само-
управления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания произ-
водств, промыслов, строительства, а также статьи, определяющие главную роль
человека-собственника в деле местного самоуправления.
В соответствии с Городовым Положением, принятым в 1870 г., к органам
городского самоуправления относились городское Избирательное собрание,
Городская дума, городская управа.
1
Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (ПСЗ РИ-2). – Т. 45. – № 48498.
2
Полное собрание законов Российской империи. Собрание III (ПСЗ РИ-3). – Т. 12. – № 8708.