ВУЗ: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники
Категория: Учебное пособие
Дисциплина: Юриспруденция
Добавлен: 29.10.2018
Просмотров: 7933
Скачиваний: 3
41
3 Местное самоуправление в Российской Федерации
Понятие и сущность местного самоуправления. Понятие и система
принципов местного самоуправления.
3.1 Понятие и сущность местного самоуправления
В юридической науке местное самоуправление рассматривается с не-
скольких позиций: как разновидность социального управления, как основа кон-
ституционного строя Российской Федерации, как форма народовластия и как
самостоятельный уровень осуществления публичной власти.
Разновидностью управления в обществе или социуме выступает понятие
«социальное управление», под которым принято подразумевать упорядоченную
и согласованную деятельность всех членов гражданского общества для дости-
жения поставленных перед ними задач и целей. Но если речь идет о самоуправ-
лении, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким обра-
зом, мы имеем не две системы: управляющую и управляемую, а одну само-
управляемую. Продолжая рассуждения на эту тему, нетрудно прийти к следу-
ющим заключениям.
Во-первых, степень развития самоуправления в данном качестве будет
зависеть от степени развития демократии в обществе. Чем более демократич-
ным оно будет, тем более широко в нем будут развиты самоуправленческие
начала. Очевидно, что развитие таких самоуправленческих начал, помимо де-
мократии, требует еще весьма продолжительного времени. Как и любой другой
социальный институт, оно требует формирования устойчивых навыков, при-
вычки, накопления жизненного опыта. Этот опыт, как показывает практика,
может накапливаться несколькими поколениями людей.
Во-вторых, рассматривая самоуправление как всеобщее свойство любого
человеческого общества и любой формы объединения граждан, можно заме-
тить, что оно предполагает во всех случаях наличие только одной системы, ис-
ключающей или максимально ограничивающей воздействие на нее со стороны
другой управляющей системы. Перевод этих рассуждений в плоскость местно-
го самоуправления означает установление ограничений на вмешательство госу-
дарственной власти в дела местного самоуправления. Форма и степень этого
42
ограничения, в свою очередь, определяются уровнем развития демократии в
конкретном обществе и государстве
1
.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Россий-
ской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Следова-
тельно, местное самоуправление выступает в качестве одной из конституцион-
ных основ Российской Федерации. Данная норма конкретизируется в гл. 8
«Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации и в текущем
законодательстве.
В соответствии со ст. 3 Конституции местное самоуправление выступает
как форма осуществления народовластия.
Как самостоятельный уровень осуществления публичной власти местное
самоуправление используется в качестве структуры, позволяющей оптимизиро-
вать использование государственных ресурсов.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Местное самоуправление – это власть особого рода, она отде-
лена от государственной власти, не является буквальным ее про-
должением на местах, но вместе с тем она имеет ряд признаков,
присущих государственной власти. И наличие этих признаков поз-
воляет объединить местную (муниципальную) власть и власть госу-
дарственную. Такое объединение проводится указанием на «пуб-
личный» характер как первой, так и второй формы власти.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Кон-
ституционный Суд Российской Федерации, в частности в Постановлении от
24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Уд-
муртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике»
2
, в Постановлении от 02 апреля 2002 г.
№ 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона
Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа
1
Миляев В. В. Местное самоуправление как вид социального управления / В. В. Миляев //
Общество и право. – 2004. – № 2 (4). – С. 85–86; см. также: Чеверда В. В. Местное само-
управление как вид социально-политического управления (на примере Ставропольского
края) : автореф. дис. … канд. полит. наук: 23.00.02 / В. В. Чеверда. – Ставрополь, 2009.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П
«По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 5. – Ст. 708.
43
местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О поряд-
ке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, вы-
борного должностного лица местного самоуправления в Корякском автоном-
ном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева»
1
и в ряде других решений. Местное самоуправление, прямо указывает Консти-
туционный Суд, как публичная (муниципальная) власть осуществляется граж-
данами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,
через выборные и другие органы местного самоуправления.
Однако как нет полного совпадения муниципальной и государственной
власти, так нет и полного совпадения системы органов местного самоуправле-
ния и органов государственной власти. В Постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке
конституционности статей 80, 92–94 Конституции Республики Коми и статьи
31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной
власти в Республике Коми»
2
, в котором было отмечено, что понятие «органы
власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Пуб-
личная власть может быть и муниципальной.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Следовательно, в Российской Федерации существуют две
равноправные разновидности публичной власти – государственная
власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти
обладает своими специфическими признаками. Органы государ-
ственной власти решают вопросы государственного значения; орга-
ны местного самоуправления решают вопросы местного значения.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением му-
ниципальных образований из своего состава, подотчетной населению, объек-
1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2002 г. № 7-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края
«О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона
Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Коряк-
ском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 14. – Ст. 1374.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П
«По делу о проверке конституционности статей 80, 92–94 Конституции Республики Коми и
ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в
Республике Коми» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 4. –
Ст. 532.
44
тивно является наилучшей властью с точки зрения способности решения во-
просов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных
в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образова-
ния.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Россий-
ской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю-
щая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, феде-
ральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – за-
конами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответ-
ственность решение населением непосредственно и (или) через органы местно-
го самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения
с учетом исторических и иных местных традиций.
Из содержания Конституции и Закона № 131-ФЗ вытекают следующие
признаки местного самоуправления, которые делятся на внутренние и внешние.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
Внутренние признаки местного самоуправления.
· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·
1. Автономность местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Кон-
ституции Российской Федерации местное самоуправление организационно
обособлено от системы государственной власти, а органы местного самоуправ-
ления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим вли-
яние государства на определение персонального состава органов и должност-
ных лиц местного самоуправления строго ограничено. Органы местного само-
управления формируются населением муниципального образования самостоя-
тельно либо через выборные органы. Это в равной степени относится и к долж-
ностным лицам местного самоуправления.
Государство вправе вмешиваться в деятельность населения по решению
вопросов местного значения исключительно в тех случаях, когда совершено
правонарушение, ставящее под угрозу права и свободы граждан либо иные со-
циально значимые ценности.
2. Самостоятельность местного самоуправления. Муниципальные образо-
вания наделяются собственной компетенцией по решению некоторой части
публичных вопросов, именуемых вопросами местного значения. Государство,
исходя из ст. 12 и гл. 8 Конституции, сознательно и добровольно отказалось от
части собственных полномочий в пользу населения муниципальных образова-
ний.
45
Вопросы местного значения могут решаться только населением муници-
пального образования непосредственно или через органы местного самоуправ-
ления.
Временное осуществление полномочий органов местного самоуправле-
ния органами государственной власти допускается только в исключительных
случаях и только как временная, в основе своей чрезвычайная мера.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями подчеркивает самостоятельность местного
самоуправления. Государство признает, что полномочия, не связанные с вопро-
сами местного значения, должны передаваться в особой процедуре, гарантиру-
ющей права органов местного самоуправления и населения муниципальных об-
разований.
3. Независимость местного самоуправления. Население муниципальных
образований осуществляет местное самоуправление непосредственно либо пу-
тем создания собственных органов местного самоуправления. Система и струк-
тура органов местного самоуправления определяется населением муниципаль-
ного образования самостоятельно, в рамках, установленных законом. Кроме то-
го, местное самоуправление осуществляется населением муниципального обра-
зования исходя из собственных интересов, которые не обязательно совпадают с
интересами субъекта Российской Федерации и государства в целом.
Независимость местного самоуправления предполагает наличие соб-
ственной ресурсной базы, обеспечивающей эффективное решение вопросов
местного значения, в частности муниципальной собственности, местных нало-
гов и сборов.
4. Ответственность. В системе местного самоуправления ответственность
следует понимать в позитивном и негативном смысле.
Ответственность в позитивном смысле означает, что население муници-
пального образования непосредственно или через соответствующие органы
осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. Государство
передало населению не только полномочия, но и всю полноту ответственности
за их осуществление. Например, если какой-либо город оказался не готов к зи-
ме, ответственность за это несут прежде всего органы местного самоуправле-
ния. Кроме того, государство не несет ответственности по обязательствам му-
ниципальных образований.
Ответственность в негативном смысле, то есть обязанность претерпеть
неблагоприятные последствия за нарушение правовых норм, означает, что ор-