Файл: Финансовое право - уч. пособие.pdf

56

Глава 5. Бюджетное право и бюджетный процесс РФ

5.2 Бюджетное устройство и бюджетная система
Российской Федерации

В действующем бюджетном законодательстве нет четкого отношения к струк-

туре бюджетного устройства. В финансово-правовой науке вопрос о понятии дан-
ной категории является дискуссионным.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В понимании Е. А. Ровинского, отождествлявшего бюджетное
устройство и бюджетную систему, бюджетное устройство — сово-
купность бюджетов разных видов, которые объединяются в еди-
ную бюджетную систему СССР

1

. Э. А. Вознесенский видел в бюд-

жетном устройстве построение бюджетной системы, подразделе-
ние ее на отдельные виды, взаимоотношения между бюджетами,
организацию бюджетного процесса

2

. Профессор Н. И. Химичева

акцентирует внимание на принципах построения бюджетной си-
стемы, ее структуры и организации взаимодействия входящих
в нее бюджетов по линии доходов и расходов

3

.

В диссертационном исследовании Пешковой Х. В., посвященном
данной проблематике, отражен концептуальный подход относи-
тельно бюджетного устройства как основанной на федеративном
государственном устройстве организации формирования и функ-
ционирования бюджетов бюджетной системы Российской Феде-
рации, подчиняющейся бюджетно-правовому регулированию, осу-
ществляемому на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ
и муниципальных образований в соответствии с разграничением
их бюджетных полномочий

4

.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Мы придерживаемся позиции В. М. Зуева.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Бюджетное устройство есть основанная на государствен-
ном устройстве, законодательстве и сложившихся межбюджет-
ных отношениях организация бюджетной системы, включающая
структурное построение бюджетов и государственных внебюд-
жетных фондов, закрепление и распределение их доходов и расхо-
дов в соответствии с бюджетной классификацией, бюджетными
правами государственных и муниципальных образований, а так-
же задачами, функциями и компетенцией органов государствен-
ной власти и органов местного самоуправления»

5

.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1

Финансовое право / под ред. Е. А. Ровнинского. М., 1971. С. 93.

2

Александров А. М., Вознесенский Э. А. Финансы социализма. М., 1974. С. 171.

3

См.: Химичесва Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 18.

4

Пешкова Х. В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): автореф.

дис. . . . докт. юрид. наук. М., 2014. С. 15.

5

Зуев В. М. Бюджетное право Российской Федерации : современные проблемы. С. 109.

5.2 Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

57

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Законодатель в качестве элементов бюджетного устройства выделяет:

• бюджетную классификацию РФ (ст. ст. 18–23.1 БК РФ);

• бюджетную систему РФ (ст. ст. 10–15 БК РФ);

• принципы бюджетной системы (ст. ст. 28–38.2 БК РФ).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

На основании ст. 18 БК РФ бюджетная классификация — это
группировка доходов бюджетов, расходов бюджетов и источни-
ков финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы,
используемой для составления и исполнения бюджетов, составле-
ния бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость
показателей бюджетов бюджетной системы РФ.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Элементами бюджетной классификации являются классификация доходов бюд-

жетов, классификация расходов бюджетов, классификация источников финансиро-
вания дефицитов бюджетов, классификация операций публично-правовых образо-
ваний.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система — это
основанная на экономических отношениях и государственном
устройстве Российской Федерации, регулируемая законодатель-
ством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов
субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государствен-
ных внебюджетных фондов.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Бюджетная система федеративных государств как правило является трехуров-

невой.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Структура бюджетной системы РФ включает в себя (ст. 10 БК
РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных вне-

бюджетных фондов Российской Федерации;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты

территориальных государственных внебюджетных фондов;

58

Глава 5. Бюджетное право и бюджетный процесс РФ

3) местные бюджеты, которые в свою очередь подразделяют-

ся на два уровня:

• бюджеты муниципальных районов, городских окру-

гов и бюджеты внутригородских муниципальных об-
разований городов федерального значения Москвы,
Санкт-Петербурга и Севастополя;

• бюджеты городских и сельских поселений.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

При всей ясности определения бюджетной системы и ее структуры БК РФ

не дал полного представления обо всех видах бюджетной системы. Так, второй
уровень — бюджеты субъектов РФ, скорее, означает наличие консолидированных
бюджетов территорий, чем виды региональных бюджетов.

Консолидированные бюджеты в РФ представляют собой своды бюджетов на

определенном уровне, за исключением бюджетов государственных внебюджетных
фондов и без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консо-
лидированные бюджеты необходимы для бюджетного планирования и отчетности.
Они отличаются от обычных (самостоятельных) бюджетов тем, что составляются
исполнительными органами власти и для того, чтобы иметь представление, какие
доходы или расходы включаются в бюджеты территории. Консолидированные бюд-
жеты представляют собой вспомогательные документы и не являются финансово-
плановыми актами.

К принципам бюджетной системы относятся:

• единство бюджетной системы (бюджетная система строится на единстве

бюджетного законодательства, форм бюджетной отчетности и документа-
ции, бюджетной классификации и бюджетного учета; существует единый
порядок установления и исполнения судебных актов);

• самостоятельность бюджетов (право и обязанность органов государствен-

ной власти и местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сба-
лансированность и эффективность исполнения бюджетов, осуществлять
бюджетный процесс в соответствии с законодательством РФ, устанавли-
вать налоги и сборы (хотя сборы устанавливаются только на федеральном
и местном уровне), определять формы и расходы бюджетных средств);

• равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований

(существует конкретный порядок требований к определению бюджетных
полномочий органов к исполнению бюджетных обязательств, установлен-
ный бюджетным законодательством РФ);

• полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования де-

фицитов бюджетов (все доходы, расходы и источники финансирования
дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отража-
ются в соответствующих бюджетах);

• сбалансированность бюджета (объем предусмотренных по бюджету рас-

ходов должен соответствовать суммарному объему доходов в бюджете и фак-
тическим расходам);

5.3 Правовое регулирование межбюджетных отношений

59

• эффективность использования бюджетных средств (достижение задан-

ных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или)
определенного бюджетом объема средств);

• общее (совокупное) покрытие расходов бюджета (расходы бюджета не

могут быть увязаны с определенными доходами бюджета или источниками
финансирования бюджета);

• прозрачность (обязательная публикация, открытость для общества инфор-

мации о бюджетах и обеспечение доступа к этой информации; стабиль-
ность бюджетной классификации; утверждение секретных статей только
в составе федерального бюджета);

• достоверность (надежность показателей прогноза социально-экономиче-

ского развития соответствующей территории и реалистичность расчета до-
ходов и расходов бюджета);

• адресность и целевой характер (доведение бюджетных ассигнований и лими-

тов бюджетных обязательств до конкретного получателя бюджетных средств
с указанием целей их использования);

• подведомственность расходов бюджетов (получатели бюджетных средств

вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обяза-
тельств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств,
в ведении которого они находятся);

• единство кассы (зачисление всех кассовых поступлений и осуществление

всех кассовых выплат с единого счета бюджета).

5.3 Правовое регулирование межбюджетных
отношений

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) под межбюджетными от-
ношениями понимаются взаимоотношения между публично-
правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджет-
ных правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Признаки межбюджетных отношений:

• имущественный (распределение средств между бюджетами) и организаци-

онный (могут складываться по поводу регулирования бюджетных отноше-
ний, структурной организации бюджетной системы) характер;

• в данных отношениях задействованы федеральные, региональные органы

государственной власти, органы местного самоуправления, которые осу-
ществляют свои полномочия от лица того или иного уровня публично-
правового образования.

60

Глава 5. Бюджетное право и бюджетный процесс РФ

Имущественные межбюджетные отношения реализуются в особых формах,

которые охватываются общим понятием «межбюджетные трансферты», то есть
средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской
Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6
БК РФ). Указанные средства являются финансовой помощью, предоставляются на
безвозмездной и безвозвратной основе. Законодатель предусматривает несколько
форм межбюджетных трансфертов — дотации, субсидии, субвенции и иные формы.

Дотации предоставляются без установления направлений и (или) условий их

использования, в основном на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
нижестоящих бюджетов (бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований).
Единые требования к расчету уровня бюджетной обеспеченности определены в ме-
тодике, утвержденной Правительством РФ

1

на основании БК РФ.

Субсидии — межбюджетные трансферты, предоставляемые из одного бюдже-

та другим бюджетам (из вышестоящего бюджета нижестоящему) в целях софи-
нансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении совместных
полномочий или по предметам совместного ведения, в том числе на выравнива-
ние бюджетной обеспеченности. Субсидии имеют строго целевой характер. По-
средством субсидий финансируются мероприятия, предусмотренные программами
разных уровней, проекты, отрасли народного хозяйства (например, объекты соци-
альной или экономической инфраструктуры). При этом форма собственности на
финансируемые (софинансируемые) объекты не меняется.

Субвенции — межбюджетные трансферты, предоставляемые из вышестоящего

бюджета нижестоящему в целях финансового обеспечения расходных обязательств,
возникших при выполнении переданных (делегированных) полномочий вышесто-
ящими органами власти нижестоящим в установленном порядке. Основанием вы-
деления субвенций являются нормативно-правовые акты Президента РФ и Пра-
вительства РФ, а также утвержденные Правительством правила или методики

2

.

Гарантией получения субъектами РФ и муниципальными образованиями необхо-
димого объема средств для реализации делегированных им полномочий являет-
ся законодательное ограничение — недопущение использования при распределении
субвенций показателей, характеризующих собственные доходы получателей суб-
венций.

Бюджетный законодатель, помимо закрепления предоставления денежных средств

из вышестоящего бюджета нижестоящему, устанавливает механизм перераспреде-
ления доходов высокообеспеченных публично-правовых образований (в основном,
муниципальных) путем изъятия части денежных средств из их бюджетов в выше-
стоящий (региональный) бюджет — так называемый «отрицательный трансферт».

Неимущественные (организационные) отношения складываются по поводу:

• формирования бюджетной системы РФ;

1

О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Россий-

ской Федерации (вместе с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обес-
печенности субъектов Российской Федерации) : постановление Правительства Рос. Федерации от
22.11.2004 г. N 670 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 48. Ст. 4797.

2

Например: О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на

территориях, где отсутствуют военные комиссариаты : постановление Правительства Рос. Федера-
ции от 29.04.2006 г. N 258 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2081.