Файл: Финансовое право - уч. пособие.pdf

5.4 Правовые основы бюджетного процесса

61

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы

РФ; распределения налоговых отчислений;

• разграничения и закрепления бюджетных полномочий Российской Федера-

ции, субъектов РФ, муниципальных образований;

• контроля за использованием денежных средств, распределенных между

бюджетами бюджетной системы РФ;

• регулирования иных бюджетных отношений с учетом интересов публично-

правовых образований разных уровней

1

.

5.4 Правовые основы бюджетного процесса

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В Бюджетном кодексе (ст. 6) бюджетный процесс понимается
как регламентируемая законодательством Российской Федерации
деятельность органов государственной власти, органов местно-
го самоуправления и иных участников бюджетного процесса по
составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утвержде-
нию и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осу-
ществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке,
рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В широком смысле бюджетный процесс как правовой механизм
является составной частью процессуальной бюджетной деятельно-
сти, включающей в себя порядок организации в ней правотворче-
ства и правоприменения при разрешении контрольных дел в бюд-
жетной сфере, а также процедуру применения мер принуждения
за нарушение бюджетного законодательства. Применительно ко
всей бюджетной деятельности государства обоснованно говорить
о бюджетном процессе как правовой форме реализации матери-
альных полномочий в области аккумуляции, распределения и ис-
пользования бюджетных фондов

2

.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Большинство ученых-финансистов

3

и законодатель определяют бюджетный про-

цесс через совокупность прохождения бюджета как финансового плана всех стадий.

1

Финансовое право : учебник для бакалавров / под общ. ред. С. В. Запольского. 3-е изд. перераб.

и доп. М.: Юрайт, 2014. С. 225.

2

Например: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 70.

3

См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО «ЦенрЮрИнфоР», 2002.

С. 160–161; Финансовое право Российской Федерации Финансовое право / отв. ред. д-р юрид.
наук, проф. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 198.; Финансовое право Российской Федерации:
учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юрист, 2002. С. 226 и др.

62

Глава 5. Бюджетное право и бюджетный процесс РФ

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В этой связи бюджетный процесс делится на три стадии:

1) бюджетное планирование (начинается с составления про-

екта бюджета исполнительными органами и завершается
его утверждением представительными органами);

2) исполнение бюджета (начинается с 1 января и заканчива-

ется 31 декабря соответствующего года);

3) годовая бюджетная отчетность (начинается с составления

отчета об исполнении бюджета исполнительными органа-
ми и завершается его утверждением представительными
органами).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В 2008 году была проведена реформа бюджетного процесса, ос-
новным нововведением которой стало обязательное утверждение
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет-
ных фондов на очередной финансовый год и плановый период
(два года, следующих за очередным финансовым годом) по прин-
ципу «скользящей трехлетки», т. е. бюджет утверждается не один
раз в три года, а каждый год путем уточнения первого года пла-
нового периода бюджета предыдущего года с добавлением второ-
го года планового периода текущего года.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В соответствии с п. 4 ст. 169 БК РФ проект бюджета субъекта РФ и проек-

ты территориальных государственных внебюджетных фондов года составляются
и утверждаются также сроком на три года. Местные органы власти вправе состав-
лять и утверждать проект бюджета сроком на один или три года. В случае, если
проект местного бюджета утверждается на очередной финансовый год, местная
администрация разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план.

Бюджетный период. В финансово-кредитном словаре под бюджетным пери-

одом понимается срок, в течение которого действует утвержденный бюджет

1

. То

есть речь идет о финансовом (бюджетном) годе. Этот срок может совпадать с ка-
лендарным годом, а может быть иным. В этой связи под использованием терми-
на «период» представляется целесообразным выделять процессуальный бюджет-
ный период и материальный бюджетный период. В последнем случае это бюджет-
ный год, то есть период исполнения бюджета и реализации материальных бюджет-
ных прав Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. По
времени прохождения бюджетного плана от его зарождения и до завершения рабо-
ты по нему, по особенностям процедурной деятельности в отношении конкретно-
го бюджета категория «бюджетный период» тождественна понятию «бюджетный
процесс».

1

Финансово-кредитный словарь. М.: Финансы и статистика. 1984. Т. 1. С. 170.

5.4 Правовые основы бюджетного процесса

63

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса при-

знаются:

• Президент Российской Федерации;

• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муници-

пального образования;

• законодательные (представительные) органы государственной власти и пред-

ставительные органы местного самоуправления (далее — законодательные
(представительные) органы);

• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распоряди-

тельные органы муниципальных образований);

• Центральный банк Российской Федерации;

• органы государственного (муниципального) финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования

дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

На основании ст. ст. 156, 161, 162 БК РФ субъектами бюджетного процесса

являются кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со сред-
ствами бюджета; казенные учреждения, государственные и муниципальные уни-
тарные предприятия и иные получатели бюджетных средств.

Стадия бюджетного планирования как первая стадия бюджетного процесса

состоит из нескольких этапов — составление, рассмотрение и утверждение проек-
тов бюджетов на разных уровнях власти.

Для составления бюджета необходимы следующие документы и материалы:

• бюджетное послание Президента РФ. Не позднее марта месяца, предше-

ствующего очередному финансовому году, данное бюджетное послание на-
правляется Совету Федерации РФ. В нем определяются основные направ-
ления бюджетной политики;

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории,

разрабатываемый на период не менее трех лет;

• основные направления бюджетной и налоговой политики (с 1 января 2009 го-

да осуществляется планирование бюджетных ассигнований, действующих
и принимаемых бюджетных обязательств);

• сводный финансовый баланс территории — это документ, характеризующий

объем и использование валового национального располагаемого дохода
и секторов экономики;

• государственные (муниципальные) программы, сроки реализации которых

определяются органами исполнительной власти соответствующего уровня;

64

Глава 5. Бюджетное право и бюджетный процесс РФ

• федеральная адресная инвестиционная программа (составляется на феде-

ральном уровне в соответствии с порядком, утвержденным Правитель-
ством РФ; в ней предусмотрены бюджетные инвестиции в объекты капи-
тального строительства за счет федерального бюджета);

• ведомственные целевые программы.

В законе (решении) о бюджете должны содержаться следующие основные ха-

рактеристики (ст. 184.1 БК РФ): общий объем доходов и расходов; дефицит или
профицит; а также иные показатели (нормативы распределения доходов между
нижестоящими бюджетами). Кроме того, законом (решением) о бюджете утвер-
ждается:

• перечень главных администраторов доходов и администраторов источни-

ков финансирования его дефицита;

• распределение бюджетных ассигнований в соответствии с бюджетной клас-

сификацией;

• ведомственная структура расходов;

• общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение пуб-

личных нормативных обязательств;

• объем межбюджетных трансфертов для других или из других бюджетов;

• общий объем условно-утвержденных расходов;

• источники финансирования дефицита бюджета;

• предельный объем государственного или муниципального долга.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Пример

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Составление федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет-

ных фондов осуществляется исполнительными органами государственной власти
в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 г. N 1010
«О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов го-
сударственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной фи-
нансовый год и плановый период»

1

.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Составленный проект бюджета направляется органу законодательной (пред-

ставительной) власти (на федеральном уровне Правительство РФ вносит проект
федерального бюджета в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего го-
да). Законодательные (представительные) органы рассматривают проект бюджета
в трех чтениях (общий срок рассмотрения и утверждения предусмотрен в течение
60 дней).

Предметом рассмотрения первого чтения (ст. 189 БК РФ) выступает его кон-

цепция, прогноз социально-экономического развития РФ, в том числе объем вало-

1

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 4. Ст. 263.

5.4 Правовые основы бюджетного процесса

65

вого внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формиро-
вания основных характеристик федерального бюджета, и основные направления
бюджетной и налоговой политики.

К основным характеристикам федерального бюджета относятся: прогнозируе-

мый объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных неф-
тегазовых доходов федерального бюджета; общий объем расходов; условно утвер-
жденные расходы; верхний предел государственного внутреннего и внешнего дол-
га; величина Резервного фонда Российской Федерации; дефицит (профицит) феде-
рального бюджета.

При утверждении проекта в первом чтении Государственная Дума РФ не впра-

ве увеличивать общий объем доходов бюджета и его дефицит без согласия Прави-
тельства РФ (ст. 201 БК РФ).

При отклонении проекта в первом чтении возможны три варианта:

1) проект передается в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней

разрабатывает согласованный вариант;

2) проект возвращается в Правительство РФ на доработку (20 дней) и в тече-

ние 10 дней повторно рассматривается в первом чтении;

3) ставится вопрос о доверии Правительству РФ.

Предметом рассмотрения второго чтения являются приложения к проекту за-

кона (решения) о бюджете, устанавливающие перечень главных администраторов
доходов и источников финансирования дефицита; распределение между субъек-
тами РФ межбюджетных трансфертов; программы предоставления кредитов, за-
имствований, гарантий; основные показатели государственного оборонного заказа
и др. (см. ст. 205 БК РФ). В случае отклонения проекта бюджета во втором чте-
нии законодатель предусматривает такие же последствия, что и при отклонении
проекта в первом чтении.

Предметом рассмотрения третьего чтения является утверждение приложе-

ния, содержащего ведомственную структуру расходов. За законопроект голосуют
в целом. При отклонении он направляется в согласительную комиссию. При утвер-
ждении законопроект в течение 5 дней направляется в Совет Федерации Федераль-
ного Собрания РФ, рассматривающий его в одном чтении в течение 14 дней.

На предмет одобрения закон о бюджете голосуется в целом, одобренный закон

в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
При отклонении проекта Советом Федерации РФ или Президентом РФ он переда-
ется в согласительную комиссию. Согласованный вариант Государственная Дума
РФ рассматривает в одном чтении. При несогласии Государственной Думы с от-
клонением проекта Советом Федерации РФ закон считается принятым, если при
повторном голосовании за него проголосовали не менее 2/3 от общего числа депу-
татов Государственной Думы.

Исполнение бюджета возложено на финансовый орган. На федеральном уров-

не — Министерство финансов РФ.

Исполнение организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассово-

го плана. Бюджет исполняется на основе принципа единства кассы и подведом-
ственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществля-