ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 28.06.2020
Просмотров: 460
Скачиваний: 2
Аналіз проблем становлення місцевого самоврядування дозволяє зробити такі висновки. Самоврядні структури діяли на основі принципів децентралізму з наданням широких повноважень на місцях, а також територіального розподілу країни. Але були недостатньо узгоджені повноваження центру та органів місцевого самоврядування. Крім того, механізм виконання контрольних функцій не був ефективним.
Сучасна економічна криза в Україні – це, насамперед, криза управління економікою, особливо на місцевому рівні. Світова практика, досвід розвитку України доводить неспроможність централізованого управління оперативно вирішувати завдання, орієнтуючись на потреби окремої людини. Розбудова демократичної держави на ринкових засадах визначає необхідність адаптації місцевого самоврядування до нових умов, реформування та визначення сфер, форм і методів взаємодії органів управління на різних рівнях.
У прийнятій 23 країнами Європи 15 жовтня 1985 року у м.Страсбурзі Європейської Хартії про місцеве самоврядування [80, с.70-77] зазначено: “під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Таке положення не включає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої прямій участі громадян там, де це допускається законом”. Тобто функціювання органів місцевого самоврядування має реальну владу і повинно забезпечити ефективне, наближене до громадянина управління.
У країнах з розвиненою системою соціального ринкового господарства, яскравим прикладом якої є Германія, мета управління складається з узгодженості економічної ефективності та соціальних гарантій, соціальної справедливості для усіх громадян країни. Тому проблемам управління приділяється велика увага. Зміцнення управління на місцевому рівні шляхом децентралізації прав та відповідальності дозволяє врахувати інтереси громадян на відповідній території. Велика роль регіонального управління зумовлена тим, що саме на місцях, у регіонах вирішуються національні, демографічні, соціальні програми. У свою чергу, через регіональні органи реалізується державна політика управління економікою країни.
Історія досліджень проблем місцевого самоврядування налічує майже двісті років. Існувало багато концепцій місцевого самоврядування: революційна (тобто, вільної громади), ліберальна, соціалістична, реформістська та інші. В питаннях щодо джерела місцевого самоврядування вчені розділилися на дві школи – громадівську та державну. Прихильники громадівської школи спираються на теорію “природних прав громадян” і вважають джерелом самоврядування територіальну громаду. Вона, як самоврядний колектив, така ж самостійна, як і держава, виникла раніше за державу. Громада не повинна підкорятися державі при вирішенні питань місцевого значення, повинна мати власну компетенцію.
Прихильники “державної теорії місцевого самоврядування” вважали, що основу складає ідея створення органів місцевого самоврядування, які повністю підпорядковані державі. Ця ланка державної влади не має власних прав, власної компетенції. Звідси – місцеве самоврядування трактувалося: у представників першої школи – як четверта гілка влади, у опонентів – як децентралізована частина виконавчої влади. У сучасній науці переважають теорії місцевого самоврядування, які відображають компроміс громадівської та державної шкіл [47, с.32]. Наприклад, теорія “суспільного або господарського самоврядування”, відповідно до якої органи самоврядування самостійні лише у неполітичній сфері, у сфері господарської та громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки.
У теоріях відображалось положення про те, що ефективність місцевого самоврядування залежить від розв’язання проблеми оптимальної взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування. Причому при вирішенні цього завдання повинні бути враховані національно-історичні, культурні, економічні особливості країни.
В Україні за умов переходу до ринкової економіки та у зв’язку з необхідністю створення нової економічної та соціальної інфраструктури, перед органами місцевого самоврядування виникають завдання щодо зміни форм і методів управління господарською діяльністю підприємств, установ, які знаходяться у комунальній власності; реорганізації структур управління соціальною сферою за рахунок переходу на нові принципи взаємовідносин між населенням та органами місцевої влади; створення господарських одиниць, орієнтованих на виконання цих завдань.
В процесі реорганізації економіки виникає необхідність узгодження зусиль виконавців на усіх етапах виконання функцій управління, тобто забезпечення високого рівня організованості дій органів місцевого самоврядування. В зв’язку з цим вирішення проблем організаційно-правового забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування набуває особливої актуальності та значимості.
При вирішенні цих проблем в умовах переходу до ринкових відносин необхідно враховувати такі чинники: вплив на організацію управління нового співвідношення централізації та децентралізації при пріоритетності останньої; міжгалузевий характер управління; необхідність реалізації принципу економічності при створенні апарату управління.
В сучасних умовах діяльність органів місцевого самоврядування регламентується Конституцією України, Європейською Хартією про місцеве самоврядування, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [46], низкою законодавчих актів, що регулюють бюджетні повноваження та державну службу.
Конституція України закріплює засади правового статусу місцевого самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження, гарантії захисту та форми відповідальності. Вона закріплює дворівневу систему місцевого самоврядування: перший рівень – село, селище, місто, другий рівень – район, область
[47, с.36]. Норми Конституції України про місцеве самоврядування є нормами прямої дії.
Концепція розподілу влад між органами державного управління і місцевого самоврядування запроваджується шляхом регламентації щодо призначення на посади. Конституція встановлює несумісність між заняттям посад Президента України (ч.4 ст.103), членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади (ч.1 ст.120), професійних суддів (ч.2 ст.127) і представницьким мандатом або діяльністю в органах місцевого самоврядування.
Система органів місцевого самоврядування складається з рад, відповідних виконавчих органів, органів самоорганізації населення. Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що основу організації діяльності органів складає функціональний принцип з чітким розподілом повноважень між радами та їх виконавчими органами. Так, у компетенції рад знаходяться питання стратегічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, виконавчі органи відповідають за вирішення тактичних завдань. При здійсненні владних повноважень органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування постає проблема узгодження повноважень: фінансових, економічних, соціальних, гуманітарних. Особливо це стосується питань соціально-економічного розвитку адміністративно-терито ріальної одиниці, коли міністерства відповідають за розвиток галузі у цілому і окремих підприємств, які розташовані на певній території і належать галузі, у частковому. Державні адміністрації, зі свого боку, вирішують аналогічні проблеми, а органи місцевого самоврядування відповідають за розвиток підприємств, що знаходяться у комунальній власності. Діяльність міністерств (як органів, що здійснюють управління розвитком галузей) часто дублює, деталізує відповідна діяльність державних комітетів, центральних та місцевих органів виконавчої влади.
Окремою є проблема функціювання місцевих державних адміністрацій (обласних та районних). Вони виступають як місцеві органи загальної компетенції, єдиноначальні органи виконавчої влади (ст.118 Конституції України), владні повноваження у яких реалізуються одноособово керівниками – головами місцевих державних адміністрацій. Голову призначає на посаду і звільняє з посади Президент за поданням Кабінету Міністрів.
Поглиблений аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад показує їх дублювання, особливо у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку регіонів. З іншого боку, якщо виконавчі органи рад здійснюють управління регіоном, виходячи з потреб та особливостей територіального розвитку, то місцеві адміністрації – із загальнодержавних.
Сучасні пробеми місцевого самоврядування вирішують чимало органів державного управління, громадських організацій: Мітвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України; підкомітет Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва, місцевого самворядування та діяльності рад; Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України; сектор відділу з питань діяльності рад Секретаріату Верховної Ради; Управління з питань місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування Кабінету Міністрів України; Асоціація міст України; асоціація сільських та селищних рад та інші. Функціювання цих структур показує надзвичайну складність та актуальність вирішення проблеми формування засад та створення відповідного механізму забезпечення дії місцевого самоврядування. Зокрема, внесення змін до чинного законодавства щодо місцевого самоврядування, вирішення організаційних проблем: взаємодія з органами виконавчої влади, штатні питання.
Окремою проблемою постає визначення статусу службовців місцевого самоврядування. Сучасна практика державної служби показує, що на службовців органу місцевого самоврядування поширюється законодавство про державну службу. Фахівці визнають, що таке положення невиправдане за причиною залежності апарату місцевого самоврядування від виконавчої влади, а не від територіальної громади [47, с.32], оскільки органи виконавчої влади мають реальні державно-владні повноваження.
Отже, суть означених проблем складається з того, щоб визначити, яким інтересам при здійсненні конкретних дій по управлінню територією віддається перевага – державним чи самоврядним, як забезпечити оптимальне сполучення цих інтересів у сучасних умовах розвитку держави. Необхідність посилення децентралізації влади у зв'язку з демократизацією державотворення зумовила доцільність змін правових засад муніципальної служби у бік розширення функцій місцевого самоврядування. На необхідність вирішення завдання формування сучасної системи місцевого самоврядування наголошено у Концепції адміністративної реформи.
Аналіз правових засад місцевого самоврядування показує, що існуючі методи та принципи управління потребують вдосконалення. Цьому сприятиме розробка та прийняття науково обгрунтованої концепції місцевого самоврядування та механізму її реалізації на основі врахування світового досвіду, унітарної конституційної структури української держави, особливостей соціально-економічного розвитку країни. Крім цього, необхідно враховувати, що вдосконалення місцевого самоврядування повинно відбуватися у межах вдосконалення усієї системи державного управління – мати комплексний характер. Концепція розвитку місцевого самоврядування пропонується у межах формування правової бази, яка регламентуватиме державне управління. Необхідність формування такої бази була окреслена як один з напрямків здійснення адміністративної реформи.
При розробці концепції необхідно враховувати загальні риси місцевого самоврядування як політико-правового інституту.
По-перше, здійснення самоврядування через форми демократії, які до нього входять. Це означає, що демократизація самоврядування відбувається шляхом трансформації соціальної спільноти з “учасника” управління у його первинний суб’єкт.
По-друге, присутність у системі місцевого самоврядування державних та громадських форм. Населення здійснює самоврядні функції не тільки шляхом представницьких органів, але й безпосередньо – шляхом референдумів, конференцій, зборів.
По-третє, органічне сполучення у системі місцевого самоврядування форм представницької та прямої демократії. Це означає, що демократія та її основний зміст – самоуправління народу – реалізується як через представницьку систему та інші форми представницької демократії, так і у вигляді прямої участі громадян в управлінні державними та громадськими справами. Інститути прямої демократії: вибори, звіти депутатів та виконавчих органів перед населенням, накази виборців відіграють величезну роль для реалізації конституційного права на участь народу в управлінні державою.
По-четверте, поглиблення та розширення самоуправлінських начал на усіх рівнях системи управління, як у масштабах усього суспільства, так і на місцях. Залучення громадян до вирішення загальнодержавних завдань забезпечується демократичними началами формування й діяльності вищого представницького органу – Верховної Ради України. Вихідним принципом при визначенні меж самостійності у розвитку самоуправління постає співвідношення інтересів частини й цілого, елементів, сфер, систем, що існують у суспільстві, та усього суспільства як єдиного цілого. Причому, у випадках, коли інтереси прямо суперечать одне одному, перевага віддається інтересам цілого.
Концепція розвитку місцевого самоврядування, з нашої точки зору, складється з мети та завдань, а також стратегічних напрямків діяльності органів місцевого самоврядування та механізму реалізації концепції.
М
ета
та завдання місцевого самоврядування
Головною метою місцевого самоврядування є:
- поступове вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, підвищення ефек тивності територіального розподілу праці, раціоналізації систем розселення, збільшення національного багатства країни шляхом ефективного використання природно-ресурсного і науково-технічного потенціалу адміністративно-територіальної одиниці, тісного співробітництва з іншими регіонами. У процесі здійс нення мети повинні бути враховані економічні, соціальні, істо рико-культурні та інші особливості розвитку адміністративно-територіальної одиниці.
Завдання місцевого самоврядування:
У економічній сфері
- комплексність та раціоналізація структури господарства адміністративно-територіальної одиниці, підвищення рівня її ефективності з врахуванням її природно-ресурсного, економічного потенціалу та історико-етнічних особливостей. Основу раціоналізації структури господарства адміністративно-територіальної одиниці складають комплексні програми, розроблені в межах загальнодержавних програм макроекономічного розвитку;
- стимулювання розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури, активне проведення приватизації державного майна, постприватизаційної підтримки підприємств, земельної реформи, ініціювання реформи оподаткування, сприяння проведенню антимонопольної політики;
- формування та розвиток вільних (спеціальних) економічних зон на основі техніко-економічних обгрунтувань.
У соціальній сфері:
- сприяння забезпеченню єдиних мінімальних соціальних стан дартів та соціального захисту населення залежно від рівня со ціально-економічного розвитку адміністративно-територіаль ної одиниці;
- стабілізація рівня життя населення, створення засад щодо його підвищення;
- гарантування соціальних прав громадян, встановлених Конституцією України, забезпечення зайнятості населення шляхом вдосконалення ринків праці, регулювання міграційних процесів;