Файл: Организация бюджетного процесса в Российской Федерации на региональном уровне.pdf

Законодательные нормы многих стран при этом обеспечивают единство и сбалансированность бюджетных доходов и расходов, включение их в бюджеты в полном объеме.

Вместе с тем, как отмечалось, бюджетный год, составляющий во всех странах 12 месяцев, может начинаться с любого числа месяца и совпадать или не совпадать с календарным годом. Кроме того, в некоторых странах (ФРГ, РФ и др.) государственный бюджет, как правило, утверждается в форме единого законодательного акта. А в таких странах, как США, Великобритания, Канада, доходная и расходная части указанного бюджета разрабатываются и утверждаются как отдельные законодательные акты.

В странах с президентской формой правления, включая РФ, приоритет в организации бюджетного процесса принадлежит президенту, который выступает со своим ежегодным Бюджетным посланием. Принятые законы о бюджетах подлежат промульгации (подписанию) президентом.

В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предусматривает промульгацию закона о бюджете, после чего этот закон публикуется в официальном издании.

Наконец, президент имеет право на отлагательное вето, применение которого влечет за собой возврат бюджетов на повторное рассмотрение и утверждение в парламенте.

Одной из ключевых процедурных норм организации бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с законодательством право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция, РФ и др.). Ни в одной стране парламент не имеет такого права: его функция – вносить поправки и утверждать законопроекты о бюджетах, предлагаемые правительством.

В подавляющем большинстве западно-европейских стран бюджетный процесс начинается в центральных министерствах за 11 – 13 месяцев до наступления бюджетного года. Это значит, что, если бюджетный год совпадает с календарным, бюджетный процесс начинается не раньше декабря года t – 1 и не позже февраля года t. Проект бюджета на год t + 1 представляется в парламент за 3 – 4 месяца до наступления нового бюджетного года, т.е. не раньше начала сентября и не позднее начала октября. Таким образом, правительство, как правило, тратит на формирование проектов бюджетов 8 – 9 месяцев.

В странах Западной Европы, где бюджетный год совпадает с календарным, график работы правительства над проектом бюджета в сильно упрощенном виде выглядит следующим образом (Приложение 4).

В РФ бюджетный процесс начинается за 10 месяцев до очередного финансового (бюджетного) года. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс протекает по следующему приблизительному графику (Приложение 5).

Формирование бюджетов начинается с составления их проектов. Во всех странах, согласно законодательству, составление проектов бюджетов как первоначальная стадия бюджетного процесса – исключительная прерогатива исполнительного органа власти, т.е. правительства. Организация и технология этой работы в разных странах имеют много общего, и прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проектов бюджетов. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают свои финансовые планы и сметы доходов и расходов. При этом министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных бюджетных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются различные подразделения, а их предложения в конечном счете обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, бюджетные заявки с конкретными предложениями министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Традиционный бюджетный процесс означает, что его участники (министерства, ведомства и другие участники) испрашивают, а скорее требуют столько же средств на очередной год, что и в текущем бюджетном году плюс еще поправка на рост цен и зарплат (в зависимости от уровня инфляции). Естественно, испрашиваются и дополнительные средства на очередной финансовый бюджетный (год) и плановый период (в условиях составления трехлетнего бюджета) по новым видам деятельности [20].

Часто бывает, что участники бюджетного процесса представляют списки пожеланий о получении дополнительных средств.

Такой порядок организации бюджетного процесса порождает давление снизу на министерство финансов в его бюджетной работе в части составления проектов бюджетов, и указанный процесс становится расходно-ориентированным.

Опыт значительного числа стран мира показывает, что при этой модели формирования бюджетов министерству финансов и правительству трудно долго противостоять такому давлению. Бюджетный процесс, в котором инициатива принадлежит бюджетополучателям и их министерствам (участникам бюджетного процесса), приводит к быстрому росту бюджетных расходов и налогового бремени, которые, в свою очередь, ведут к большому дефициту бюджета и нестабильности в перспективе развития государственных финансов. В расходно-ориентированном бюджетном процессе решения по отдельным деталям бюджета идут от части к целому. Такой бюджетный процесс обычно называется моделью формирования бюджета «снизу вверх».

Учитывая негативный опыт традиционного бюджетного процесса, многие западные страны в последние годы ввели новый порядок формирования госбюджета. Они реформировали бюджетный процесс и вместо движения «снизу вверх» формируют бюджет «сверху вниз». Это означает, что правительство начинает организовывать бюджетный процесс, в частности составление проектов бюджета, с определения бюджетно-политических целей или ограничений, таких как потребности в заимствованиях, уровень налогов, уровень инфляции, уровень расходов и т.д. [24]

Так, в Швеции с середины 90-х годов XX века бюджетный процесс имеет ярко выраженные черты движения «сверху вниз».

Шведское правительство, как, впрочем, и парламент, руководствуется ограничениями, рассчитанными на несколько лет и касающимися как финансовой экономии (сальдо), так и совокупных расходов государства. Такая модель организации бюджетного процесса повышает роль государственного регулирования в оздоровлении государственных финансов особенно в кризисных ситуациях, поскольку она помогает удерживать государственные расходы в разумных рамках, способствует устойчивому развитию национальной экономики и обеспечивает своевременное поступление доходов в бюджет.

Необходимо отметить, что модель формирования бюджетов «снизу вверх» по идее больше подходит к федеративным государствам. Например, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система страны является трехуровневой (федеральный бюджет, региональные бюджеты и местные бюджеты), при этом все уровни самостоятельные, т.е. нижестоящие бюджеты не входят в вышестоящие бюджеты.

Это означает, что региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления сами формируют и исполняют свои бюджеты.

Вместе с тем для составления федерального бюджета требуется, чтобы один из экземпляров проектов регионального и консолидированного бюджетов в обязательном порядке представлялся регионами в Министерство финансов РФ, т.е. в бюджетном процессе применяется, казалось бы, ярко выраженная модель «снизу вверх».

Однако на самом деле её применение в РФ носит формальный характер, поскольку региональные бюджеты (бюджеты субъектов РФ) формируются в недрах Министерства финансов РФ, а местные бюджеты – в недрах финансовых органов субъектов РФ.

Именно в Министерстве финансов происходит определение аккумулированной субъектами доходной части своих бюджетов, осуществляемых ими расходов из этих бюджетов, финансовых взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и т.д. Фактически бюджеты формируются по модели «сверху вниз», в результате чего налицо финансовая зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих органов.

В связи с вышеизложенным следует особо подчеркнуть, что ни одно правительство не может игнорировать целое (макро-уровень), принимая решения по деталям формирования бюджетов, соответственно и не может утвердить бюджетно-политические ограничения, не убедившись, что в рамках этих ограничений можно будет производить самые необходимые расходы. Это означает, что ни в одной стране не применяются модели бюджетного процесса «снизу вверх» или «сверху вниз» в чистом виде. Чтобы бюджетный процесс в целом мог выжить в политической среде, два подхода (две модели) к формированию бюджетов должны сойтись в некой компромиссной точке.

Формирование бюджетов не заканчивается только составлением их
проектов.

Оно получает свое логичное продолжение на второй стадии бюджетного процесса – стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, на которой после долгого детального обсуждения принимаются специальные законы (решения) об утверждении бюджетов на очередной финансовый (бюджетный) год и на среднесрочную перспективу [41].

Согласно законодательству рассмотрение и утверждение проектов бюджетов – исключительно прерогатива законодательных (представительных) органов власти, т.е. парламентов. Принятие парламентами законов (решений) об утверждении бюджетов придает им силу юридического закона, т.е. они становятся обязательными для исполнения в строгом соответствии с принятыми законами (решениями). Во всех странах мира необходимость рассмотрения и утверждения бюджетов проектов обусловлена тем, что первоначальная стадия бюджетного процесса, т.е. составление проектов бюджетов, лишь в небольшой степени означает, что фактически принимаются решения о том, каковы будут доходы и расходы бюджетов и что результат их исполнения будет именно таким. Большую часть доходов бюджетов, например налоговых поступлений, при составлении проектов невозможно точно определить заранее. Можно принять решение о правилах налогообложения и ставках различных налогов, но налоговая база, к которой они будут применяться, определяется в основном общественно-экономическим развитием, носящим, в свою очередь, многофакторный характер. То же самое, хотя и в меньшей степени, касается расходов бюджетов. Для расходов бюджетов, определяемых правилами предоставления средств, в частности трансфертов частным лицам, действует тот же принцип, что и для налогов: можно определить размер субсидий и условия их получения, но точное количество граждан, имеющих право на получение субсидий, трудно определить заранее, т.е. при составлении проектов бюджетов.

Ответы на вышеуказанные и другие вопросы при формировании бюджетов должны быть получены по мере возможности именно на стадии рассмотрения и утверждения их проектов. Кроме того, в ходе обсуждения проектов бюджетов в них вносятся многочисленные изменения и поправки, в результате чего уточняются некоторые параметры. Для окончательного решения этих вопросов, например в РФ, рассмотрение и утверждение федерального законопроекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период проходит в трех чтениях, процедуры и предметы ведения которых регламентированы Бюджетным кодексом РФ (ст. 199, 205, 206). Все это говорит о том, что конечная цель рассмотрения и утверждения проектов бюджетов – формирование реалистичных и хорошо структурированных бюджетов, исполнение которых представляется наиболее реальным и результативным.

Исполнение бюджетов, завершающая стадия бюджетного процесса, в разных странах мира определяется комплексом национальных, исторических, экономических и политических факторов, включающих в себя:

- историю и традиции государственного управления;

- организационную структуру правительства каждой страны;

- бюджетную и управленческую философию, в частности проводимый органами власти данной страны экономический и политический курс;

- функциональность, эффективность и развитие связанных функций государственного управления (таких, как системы внутреннего управленческого контроля или системы внешнего контроля);

- виды проблем, с которыми пытается бороться правительство данной страны (коррупция, низкая эффективность управления, ошибки в платежах доходов и финансировании расходов бюджетов);

- развитие в экономике связанных функций, таких как телекоммуникационная система, банковская система страны и др. [20]

В России установлена казначейская система исполнения бюджетов. Основная роль в процессе их исполнения принадлежит Федеральному казначейству, которое обеспечивает соблюдение принципа единства кассы. Это зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита на единый счет бюджетов и осуществление всех предусмотренных расходов с этого счета бюджетов. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения доходов и расходов бюджетов.

Важную роль в организации исполнения бюджетов играют законодательная база и установленные соответствующие механизмы.