Файл: Организация бюджетного процесса в Российской Федерации на региональном уровне.pdf

В Конституции РФ содержится положение, согласно которому Правительство РФ разрабатывает и представляет на утверждение Государственной Думы проект федерального бюджета, а затем обеспечивает его исполнение (ст. 114, глава 6) [1].

В дополнение к таким конституционным положениям обычной практикой является принятие дополнительных специальных законов и ряда подзаконных правовых нормативных актов, регулирующих процесс исполнения бюджетов. Применительно к России – это прежде всего бюджетное законодательство, в частности Бюджетный кодекс РФ, в котором исполнение бюджета выделено в специальный раздел (раздел 8) [2].

Необходимо отметить, что среди законодательных и правовых нормативных актов, регулирующих процесс исполнения бюджетов, основополагающим является закон о бюджете (основной финансовый закон). Данный закон в разных странах может иметь другое название в зависимости от юрисдикции, но он требует в обязательном порядке обеспечить исполнение бюджетов по доходам и расходам.

Основной ежегодный финансовый закон о бюджете либо эквивалентный ему законодательный акт, а также любые применяемые вспомогательные подзаконные документы (инструкции, положения и др.), регулирующие процесс исполнения бюджетов, определяют процедуры, которые требуется выполнять при поступлении доходов и выдаче разрешения на использование государственных бюджетных средств (финансирование бюджетных средств).

1.3. Бюджетная политика субъекта РФ: сущность, цели и задачи

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием необходимых финансовых ресурсов. Это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиком и получателем бюджетных средств. Эти отношения выстраиваются в соответствии с бюджетной политикой, от качества которой зависит их результативность.

В научной литературе дефиниция «бюджетная политика» используется авторами, однако следует констатировать, что она до сих пор не приобрела статуса категории. Более того, законодательные акты, в частности Бюджетный кодекс РФ, законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не содержат определения данного термина. Поэтому возникает необходимость углубленной разработки теоретико-методологических и прикладных аспектов обоснования современной бюджетной политик и ее региональной составляющей, установления ее содержания и структуры, принципов формирования, стратегий и инструментов реализации.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства. На основании вышесказанного определим бюджетную политику государства как совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций [14].

Среди основных задач бюджетной политики государства, сформированных на основе целей, можно выделить следующие задачи представленные на Рисунке 4.

Рис.4. Задачи бюджетной политики государства

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают налоги, государственные расходы, трансферты, государственные закупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет. Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство.

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала, возникает большой разрыв между потенциальным и фактическим бюджетом, в основном в силу низкой собираемости налогов.

Бюджетная политика государства ориентируется на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

Основные принципы бюджетной политики государства представлены на Рисунке 5.

Рис.5. Принципы бюджетной политики государства

При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики является основным фактором общей макроэкономической устойчивости.

Таким образом, экономическое содержание бюджетной политики представлено теми видами денежных отношений, которые возникают в процессе формирования доходов, финансирования расходов, организации межбюджетных отношений.

Бюджетная политика в области доходов увязана с фискальной (аккумулирующей) функцией.

Бюджетная политика в области расходов выполняет воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, социальную, стабилизационную функции.

Бюджетная политика в области межбюджетных отношений выполняет регулирующую и стимулирующую функции.

Фискальная (аккумулирующая) функция нацелена на обеспечение поступления доходов в бюджетную систему. Посредством данной функции реализуется главное предназначение бюджетной политики – формирование финансовых ресурсов государства, аккумулирование в бюджете средств для выполнения государственных программ.

Воспроизводственная функция предусматривает выделение бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям на финансирование государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственным заданием. Эффективность воспроизводственной функции при этом во многом зависит от исполнения принятых решений по доведению бюджетных средств до бюджетополучателей.

В области расходов регулирующая функции бюджетной политики проявляется в создании благоприятных условий для повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона через оказание поддержки из бюджета тем видам экономической деятельности, которые приоритетны для данного этапа развития, отдельным субъектам хозяйствования, установлении протекционистской политики.

Регулирующая функция в сфере межбюджетных отношений направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ через такие инструменты, как дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты.

Стимулирующая функция проявляется в стимулировании контрциклических мер, позволяющих сгладить негативное воздействие конъюнктурных (краткосрочных) факторов, а также в создании условий для устойчивого долгосрочного экономического роста).

Социальная функция заключается в обеспечении равного доступа всем гражданам страны (независимо от территории проживания) к гарантированному уровню социальных услуг вследствие сосредоточения социальных функций на территориальном уровне и неравномерности развития регионов.

Стабилизационная функция сформулирована в первой половине ХХ века Р. Масгрейв. Бюджетная политика – это средство обеспечения высокой занятости, разумного уровня цен и соответствующего уровня экономического роста с учетом влияния на торговый и платежный балансы [27].

На наш взгляд, доктринальное определение дефиниции «бюджетная политика» должно синтезировать основные методологические положения названных подходов, а, именно:

- бюджетная политика – это деятельность государства по определению основных целей, задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета;

- бюджетная политика – это совокупность решений органов законодательной и

исполнительной власти в сфере бюджетных отношений;

- бюджетная политика – это деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования;

- бюджетная политика – направлена на решение стратегических задач.

- бюджетная политика – инструмент макроэкономического регулирования.

Содержание региональной бюджетной политики наглядно раскрывает концептуальная схема формирования и реализации, представленная в Приложении 6.

Бюджетную политику региона определяет сложившийся на территории бюджетный потенциал, составными элементами которого выступают налоговый потенциал, неналоговый потенциал, безвозмездные поступления.

Структурными элементами бюджетной политики являются: бюджетная политика в области доходов, бюджетная политика в области расходов и бюджетная политика в области межбюджетных отношений.

Эффективность бюджетной политики в области доходов определяет уровень налогового администрирования налоговых и неналоговых доходов. Эффективность бюджетной политики в области расходов достигается за счет их оптимизации. Основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должна стать гармонизация отношений между уровнями власти, повышение качества бюджетного менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета.

Основные факторы территориального развития, влияющие на эффективность сформированной бюджетной политики, классифицированы по группам, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал.

Первая группа факторов характеризует природно-климатические условия, влияющие на место и роль региона в общественном разделении труда, определяет структуру доходов и расходов бюджета.

Вторая группа факторов дает представление о финансовом положении региона, включает факторы, характеризующие финансовое состояние региона, условия формирования доходной части бюджета и бюджетную обеспеченность субъекта РФ.

Третья группа факторов отражает инвестиционную активность организаций субъекта РФ, в конечном итоге формирующую инновационную составляющую бюджетной системы.

Четвертая группа факторов показывает уровень хозяйственной освоенности территории, свидетельствует о степени ее и экономического и инфраструктурного развития. В данном блоке выделяются такие факторы, как характер размещения производительных сил, транспортная доступность, концентрация производства на территории.

Пятая группа факторов свидетельствует о социальном развитии территории, которое характеризуется уровнем и качеством жизни населения, определяющим потребительский спрос на товары и услуги, инвестиционный спрос на жилье.

Шестая группа факторов – институциональные факторы – характеризует институциональное поле региона, дает представление о степени присутствия государства в формировании экономической активности в регионе, что позволяет учитывать влияние реализуемой на территории государственной региональной социально-экономической политики, включая программы социально-экономического развития федерального и регионального уровня.

Процесс формирования и реализации бюджетной политики проходит несколько стадий, каждая из которых имеет определенную цель, для реализации ее предусмотрены соответственно задачи.

Алгоритм разработки региональной бюджетной политики включает:

1. Продвижение общественного интереса в бюджетной сфере в плоскость официального признания. Инициируется разработка бюджетной политики на очередной год и плановый период и доказывается ее необходимость.

2. Формирование институционального поля. Институциональное обеспечение включает Конституцию РФ, Конституцию субъекта РФ, Бюджетное послание Президента РФ, Законы субъекта РФ.

3. Оценка состояния бюджетной политики за предшествующие периоды. Дается комплексная социально-экономическая характеристика региона в динамике за 3-5 лет по направлениям: уровень экономического развития, уровень социального развития, финансовое положение, экологическая ситуация. Анализ социально-экономических показателей дается в сравнении со средними по макрорегиону и по России в целом.