Файл: Земельный налог (Понятие земли и земельного участка).pdf

Зачастую земельные правонарушения характеризуются такими факультативными элементами, как место совершения правонарушения (например, нарушение режима использования земельных участков в водоохранных зонах) или способ совершения правонарушения (порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агро химикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления).

Субъектом земельного правонарушения как основания применения административной ответственности могут быть любые физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица, т.е. те лица, которые согласно ст. 5 ЗК РФ могут быть участниками земельных правоотношений.

Субъектами земельных правонарушений могут выступать лица, являющиеся правообладателями на земельные участки, те, кому земельные участки предоставлены на законном основании (например, при использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием), и «посторонние» лица (например, при самовольном занятии земельного участка).

Субъективная сторона земельных правонарушений характеризуется наличием вины правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла.

Например, предусмотренное ст. 7.2 КоАП РФ уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков может быть совершено как умышленно путем сжигания или спиливания такого знака, так и в результате наезда на знак транспортным средством по неосторожности^[18].

Составы земельных правонарушений определяются административным законодательством.

Составы земельных правонарушений в КоАП РФ не обособлены, разбросаны по разным главам, в частности, содержатся в:

• гл. 7 Административные правонарушения в области охраны собственности;
• гл. 8 Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования;
• гл. 10 Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель;
• гл. 19 Административные правонарушения против порядка управления.

Наиболее часто встречающимися земельными правонарушениями являются самовольное занятие земельных участков, их неиспользование или использование не по целевому назначению, порча земель^[19].

Для выявления элементов состава правонарушения во многих случаях требуется обращение к земельному законодательству.

Например, для правильной квалификации деяния по ст. 7.16 КоАП РФ «Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения» требуется обращение к ЗК РФ, который определяет, что такое изменение правового режима земельных участков, а также какие земли относятся к землям историко-культурного назначения.

Учитывая изложенное, мы полагаем, что более обоснованной была бы следующая формулировка: виновные лица за совершение административных правонарушений в области охраны и использования земель несут административную ответственность; за совершение преступлений в области охраны и использования земель - уголовную ответственность; за совершение дисциплинарных проступков в области охраны и использования земель - дисциплинарную ответственность; за совершение гражданско-правовых преступлений в области охраны и использования земель - гражданско-правовую ответственность.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

2.1 Ответственность за земельные правонарушения

Проблемы, связанные с применением административно-правовой и уголовно-правовой ответственности, не раз были в центре внимания ученых и практиков^[20].

Инициаторы внесения изменений в законодательство об административной ответственности за земельные правонарушения, в том числе за порчу земель, считают, что необходимо ужесточить административные наказания, установленные законом за эти правонарушения, поскольку они несопоставимы с причиняемым ущербом.

Так, согласно ст. 74 ЗК РФ, лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством, причем привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.

С подобными предложениями следует согласиться. В научной литературе также отмечается, что вследствие малозначительности сумм штрафов как главного средства административного воздействия отсутствует стабильность и последовательность в системе административной ответственности^[21].

Вместе с тем, как справедливо отмечает Е.А. Галиновская, «ужесточение мер ответственности, как за порчу земель, так и за другие правонарушения может возыметь действие в том случае, если и иные механизмы установленного правопорядка - соблюдение требований по охране земель, осуществление государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля и др. - выполняются неукоснительно.

Эффективному функционированию института юридической ответственности за порчу земель «мешают» и некоторые недостатки действующего законодательства, безусловно, отражающиеся на практике его применения.

Часть 1 ст. 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)^[22], которая устанавливает административную ответственность, за самовольное снятие и перемещение слоя почвы.

Вполне очевидно, что состав этого правонарушения формальный, и проблем с разграничением его с составом, предусмотренным в ч. 1 ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ редакции кодекса от 07.02.2017 (далее - УК РФ), не возникает.

Напротив, частью 2 ст. 8.6 КоАП РФ установлена ответственность за правонарушения с материальным составом. Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель является именно результатом (последствием) деяния - нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Привлекая физических и юридических лиц к административной ответственности по ст. 8.6 КоАП РФ, уполномоченные органы государственного земельного надзора обязаны доказать, помимо других обязательных признаков состава, наличие вызванных нарушением соответствующих правил последствий (уничтожение плодородного слоя или порчи земель). Этот вывод подтверждается судебной практикой.

Данное правонарушение выражается в несоблюдении установленных действующим законодательством правил использования земель, следствием которого является причинение указанного вреда»^[23].

Напротив, если факт причинения вреда (уничтожения плодородного слоя почвы, порчи) в результате нарушения специальных правил, обозначенных ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, не установлен (не доказан) специально уполномоченным органом, суды приходят к обоснованным выводам об отсутствии в поведении привлеченных к административной ответственности лиц состава данного правонарушения.

С.Т. Фаткулин, рассматривая вопрос о разграничении смежных составов, указывает, что по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ уничтожение или порча земель может совершаться в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агро химикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, т.е. реально вред здоровью людей и окружающей среде не причиняется, вред причиняется только земле; по ст. 254 УК РФ^[24] вред реально должен быть причинен здоровью человека или окружающей среде.

Вряд ли можно согласиться с высказанной точкой зрения в том, что правонарушение, предусмотренное ст. 8.6 КоАП РФ, причиняет вред земле, не причиняя при этом вреда окружающей среде.

Объективная сторона этого правонарушения, бесспорно, не содержит в качестве обязательного признака последствие в виде вреда здоровью человека, в отличие от материального состава преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом «Об охране

окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ изменения от 03.07.2016 N 358-ФЗ (ст. 1)^[25] неотъемлемыми составляющими окружающей среды выступают компоненты природной среды, среди которых - земля.

В научной литературе изложена и такая не вполне последовательная позиция: загрязнение, отравление или иная порча земли могут быть признаны преступлением в случаях, когда они повлекли причинение вреда окружающей среде. То есть привели к деградации и истощению еще одного или нескольких взаимосвязанных с землей естественных компонентов природы, природных ресурсов, при этом указывается, что такой вред может выразиться в деградации самой земли.

Стоит отметить обоснованность суждений Л. Лобановой и А. Андреева, отметивших по этому поводу: «любое загрязнение или отравление либо порча земли уже могут рассматриваться в качестве такого вреда, так как земля является одним из основных компонентов этой среды» ^[26].

Вместе с тем, учитывая легальную дефиницию окружающей среды, полагаем, что законодатель разграничил состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, и преступления, ответственность за которые наступает по ч. 1 ст. 254 УК РФ, только по признаку наступления вреда здоровью человека.

Если брать во внимание вред окружающей среде, приходится констатировать, что уничтожение плодородного слоя почвы и собственно порча как последствия деяния, предусмотренного ст. 8.6 КоАП РФ, являются вредом окружающей среде, одновременно выступая одним из возможных последствий, указанных ст. 254 УК РФ.

Таким образом, одно и то же поведение и вызванные им последствия в виде вреда землям как части окружающей среды подпадают и под норму, предусматривающую административную ответственность, и под норму уголовного закона.

2.2 Административная ответственность за земельные правонарушения

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования ограничился лишь толкованием термина причинение вреда здоровью человека, не разрешив вопрос о том, что же следует понимать под последствиями в виде вреда окружающей среде (ст. 254 УК РФ).

Полагаем, что разграничить смежные составы и определить границы применения двух видов ответственности за порчу земель должен сам законодатель.

В научной литературе отмечаются следующие недостатки юридической конструкции объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ.

1. Законодатель в ч. 1 ст. 254 УК РФ предусмотрел лишь некоторые источники и способы порчи земель^[27]. Общественно опасной и требующей применения уголовного наказания по своей сути может быть и порча земель, не связанная с использованием удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов и иных опасных химических или биологических веществ (например, вызванная собственно механическим уничтожением плодородного слоя).
2. Далеко не все виды обращения с этими веществами при нарушении соответствующих правил и наступлении определенных последствий обозначены законодателем как подлежащая уголовному наказанию порча земель, а лишь хранение, использование и транспортировка.
3. Имеются терминологические недостатки в содержании нормы уголовного закона, это касается терминов почва и земля , которые означают, как следует из норм экологического законодательства, одно и то же^[28].
4. Отравление выступает видом загрязнения, и то и другое - не что иное, как способы порчи земель^[29].

Данные недостатки и проблема разграничения смежных составов - все это порождает необоснованное применение административной ответственности вместо уголовной, трудности разграничения данного состава преступления с составами иных экологических преступлений.