Файл: Управление миграционными процессами ( Зарубежный опыт миграционной политики).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 129
Скачиваний: 2
В последние десятилетия миграционная политика западных стран все больше характеризуется ориентацией на применение комплексного подхода, на тесную координацию различных его направлений. В частности, иммиграционный контроль и прием мигрантов увязываются с обеспечением их обустройства, адаптации или интеграции и поддержанием нормальных межэтнических отношений в обществе, а также с принятием внешних мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов (внешняя помощь, зарубежные инвестиции и т. д.). В то же время, в свете угрозы международного терроризма в начале нынешнего тысячелетия, приоритет был отдан иммиграционный контроль, усиление фильтрации мигрантов с учетом требований национальной безопасности и резкому ужесточению борьбы с нелегальной иммиграцией.
Миграционная политика также активно выполняет свои экономические функции, связанные с обеспечением ресурсами производства. Миграционное законодательство благоприятствует въезду высокообразованных специалистов, а также некоторых востребованных групп квалифицированных работников, отдавая все большее предпочтение их временной работе по сравнению с постоянным проживанием. В то же время оно оставляет ниши для временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников. Приток коммерческих иммигрантов с капиталом, ориентированных на предпринимательство и инвестиции, даже поощряется.
Западноевропейские страны активно используют Европейскую службу занятости для найма иностранных рабочих из других стран региона. Однако с сокращением трудовой миграции из Португалии, Испании и Италии возобновилась практика заключения соглашений о трудоустройстве иностранных рабочих, не являющихся членами ЕС, на ротационной основе, в первую очередь из бывшей Югославии и других восточноевропейских государств, а также Турции и Магриба.
Таким образом, в соответствии с двусторонними программами приграничной работы чехам, словакам и полякам, живущим на расстоянии не более 50 км от границы с ФРГ, разрешается работать в этой стране, при условии, что они возвращаются каждый день домой. Кроме того, в целях привлечения специалистов в области информационных технологий, главным образом из Индии, ФРГ ежегодно выделяет 20 тысяч виз.
На данный момент тенденция к повышению доли высококвалифицированных работников в общей структуре иммиграции приняла четкие очертания. Во Франции и Великобритании введена ускоренная процедура получения разрешения на работу для высококвалифицированных специалистов. В то же время западноевропейские страны более избирательны с точки зрения географии найма иностранной рабочей силы. Таким образом, швейцарские власти в соответствии с законодательством 1992 года благоприятствуют притоку экономических мигрантов из ЕС, сохраняя «нейтралитет» в отношении выходцев из США, Канады и Восточной Европы и создавая барьеры на пути мигрантов из стран «третьего мира».
Межгосударственная миграция рабочих и специалистов, осуществляемая в рамках мирового рынка труда, стала неотъемлемым элементом функционирования развитых экономик. Современная политика западных стран предусматривает выборочное расширение приема востребованных рынком экономически активных категорий населения, способствуя смягчению дисбалансов в нынешней структуре иммиграции, а также иностранного населения и заполнению ниш в национальной рабочей силе.
Особенно перспективным представляется расширение приема иностранных работников на принципах ротации. Это объясняется растущим недовольством коренных народов ростом масштабов незаконной миграции и притоком неэтнических поселенцев, прибывающих на законных основаниях на постоянное место жительства.
В практике политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах выделяют три типа:
Немецкая модель характеризуется сочетанием политики приема и интеграции расселения этнических немцев с политикой приема и временного расселения беженцев. Германский опыт решения миграционных проблем особенно интересен для России, так как миграционные процессы в Германии схожи с российскими. С 1988 по 1995 год в Германию прибыло около 4 миллионов вынужденных мигрантов. Подавляющее большинство из них были организованы или временно приняты в стране.
Немецкое иммиграционное законодательство и статистика выделяют 11 категорий иммигрантов, в том числе: внутренне перемещенные лица из этнических немцев; просители убежища (т. е. лица, ожидающие официального статуса); беженцы де-юре (получившие официальный статус беженца); обычные беженцы; беженцы де-факто (иммигранты, которым разрешено оставаться в стране по гуманитарным причинам), для которых подходы иммиграционной и социальной политики государства существенно различаются. Особенность Германии заключается в том, что правовой статус основных категорий вынужденных мигрантов на основе норм Конституции.
Основой государственной политики в отношении переселения немцев из других стран в Германию является конституционное положение об уравнивании всех их прав с немецкими гражданами и законодательном закреплении за ними широкого спектра льгот, способствующих их скорейшей интеграции.
Модель Центральной и Северной Европы характеризуется наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран.
До начала 1990-х годов Франция была одной из стран с относительно либеральным иммиграционным законодательством и большим числом официально признанных беженцев. После ужесточения иммиграционного законодательства масштабы использования каналов незаконной иммиграции заметно возросли, что требует принятия специальных мер. В 1994 году была введена выездная виза, суть которой заключается в том, что иностранцы, легально проживающие во Франции (в том числе беженцы и лица без гражданства), могут покинуть страну только при наличии соответствующей отметки в их документах. Ужесточая иммиграционный контроль, правительство сосредоточивает внимание на переселении и интеграции лиц, которые действительно нуждаются в защите и убежище от французских властей. Меры правительства в отношении беженцев, получивших официальный статус и возобновляемый вид на жительство (сроком на 10 лет), включают обучение французскому языку, профессиональную подготовку, трудоустройство, жилье, защиту гражданских и социальных прав.
Американская модель характеризуется ориентацией на переселение беженцев из стран первого временного убежища на территории Соединенных Штатов Америки и содействие их интеграции в американское общество.
Для США иммиграция является силой национального сознания. Хотя доля иммигрантов в общей численности населения США в конце XIX века (около 11 иммигрантов на 1000 человек) была значительно выше, чем нынешнее соотношение (около 5 иммигрантов на 1000 человек), фактическое число очень велико. Если сравнить 1900-1910 и 1990-2000 годы, то можно увидеть, что в первое десятилетие в Америку приехало 8,7 миллиона иммигрантов, в последнее десятилетие этот показатель был на миллион больше. С конца 1990-х годов более 900 тысяч человек ежегодно получают право на легальное проживание в США - так называемую «Зеленую карту».
Необходимо отметить существенное различие между Европой и США в отношении проблемы миграции. Соединенные Штаты сформировались как союз свободных людей, объединенных определенной целью, а европейские национальные государства-наоборот, на основе исторических традиций, общего происхождения и территории. Американская культура открыта для интеграции новых элементов; европейцы стремятся сохранить свою самобытность. Радикальное ограничение иммиграции, каким бы рациональным оно ни казалось, противоречит универсалистской американской идеологии; Европейцы никогда не считали себя иммигрантами, как это типично для американцев.
По типу государственного регулирования история американской иммиграции делится на четыре периода:
- свободное заселение страны, завершившееся образованием Соединенных Штатов в 1781 году;
- 1781-1830 от иммиграции не ограничен и не регулируется;
- 1830-1875-иммиграционный въезд регулируется законодательством отдельных государств;
- с 1875 г. иммиграция подвергается жесткому контролю со стороны федеральных властей, регулированию ее количественного и качественного состава.
В настоящее время существует четыре основных направления легальной иммиграции в США: воссоединение семей, трудовая и гуманитарная иммиграция, иммиграция для улучшения этнического и культурного разнообразия.
В Соединенных Штатах защита иммигрантов и беженцев и оказание им помощи традиционно объявляются гуманитарным приоритетом внешней и внутренней политики. Функции по оказанию помощи беженцам выполняет сложная и разветвленная структура органов, входящих в состав различных министерств и ведомств (Государственного департамента, Министерства юстиции, Министерства здравоохранения и социальных служб и др.). Говоря о взаимосвязи между федеральным иммиграционным законодательством США и его реализацией на местном уровне, особый интерес представляет то, что Штаты пользуются большой независимостью в разработке и реализации миграционных программ. В государствах и на местах неправительственные организации играют важную роль в расселении и интеграции беженцев и координируются государственными координаторами по делам беженцев, которые координируют расселение и интеграцию беженцев частными организациями, такими, как местные общинные группы, организации взаимопомощи и частные добровольные учреждения.
Европейский и американский опыт решения миграционных проблем представляет большой интерес для России. Многочисленные аналогии в миграционных процессах и миграционной ситуации подтверждают необходимость изучения опыта миграционной политики принимающих стран мира.
В то же время, анализируя зарубежный опыт миграционной политики для его использования в нашей стране, следует отметить негативные аспекты этого опыта, ошибки, которые не могут повториться при формировании миграционной политики в нашей стране.
Процесс гармонизации миграционной политики в Западной Европе затруднен. Большинство мер, осуществленных в 90-е годы, были направлены на координацию и укрепление государственной политики в области приема в эти страны. Так, в Шенгенской Конвенции 1990 года содержались положения, направленные на укрепление сотрудничества между полицией и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 года были перечислены критерии для определения того, какое государство-участник несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Эта тактика была направлена на то, чтобы не допустить выбора просителями убежища наиболее подходящей страны для рассмотрения заявления, а также на решение проблемы просителей убежища, за которых ни одна страна не готова взять на себя ответственность.
Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения на миграцию не решили проблему большого числа нелегальных мигрантов, прибывающих в Европу. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к введению ряда радикальных предложений, таких как документ о «миграционной стратегии», подготовленный в 1998 году под эгидой Австрии, председательствующей тогда в ЕС. Он предложил не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже необходимы поправки в Конвенцию 1950 года или разработки новой. Хотя документ подвергался дружеской критике и был отозван, подобные недовольные голоса не раз звучали в Европе и за рубежом.
Параллельно с этими событиями Совет Европы, подавляющее большинство европейских государств, а не только государства-члены Европейского Союза, прилагает усилия по укреплению защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 году Европейский суд по правам человека четко установил принцип, согласно которому просители убежища не должны возвращаться в страну, где они могут подвергнуться преследованию. Положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и права на эффективные средства правовой защиты, также были рекомендованы для просителей убежища и беженцев. В целом, работа Совета Европы усиливает и дополняет работу Европейского Союза и расширяет права беженцев и просителей убежища на всем континенте.
В конце 90-х годов прошлого века Европа стояла на распутье. В предстоящие годы изменение демографических тенденций может привести к тому, что правительства будут более позитивно относиться к иммиграции. Некоторые аналитики утверждают, что значительное количество иммигрантов понадобится в ближайшие полвека, чтобы сохранить соотношение пенсионеров к рабочим хотя бы на нынешнем уровне. Согласно докладу отдела народонаселения ООН, Европейскому Союзу потребуется в среднем 1,4 миллиона иммигрантов в год для достижения нынешних уровней рождаемости и смертности до 2050 года, с тем чтобы соотношение работающего и неработающего населения оставалось на уровне 1995 года.
Однако уже сейчас многие европейские страны начинают пересматривать свою иммиграционную политику в сторону ее смягчения. Так, в Германии, где общий коэффициент фертильности составляет 1,4, большинство родителей по-прежнему проявляют желание иметь в семье не более одного ребенка. Это связано с их желанием зарабатывать, делать карьеру, жить более комфортно. Но, тем не менее, Германия является одним из самых густонаселенных государств, так как давно проводит продуманную и дальновидную миграционную политику. Иммиграции помимо простого увеличения численности населения, увеличивается и рождаемость в стране, поскольку уровень рождаемости среди мигрантов значительно выше, чем у коренного населения. Миграционная политика Германии дает еще одно преимущество-омоложение населения, так как среди трудовых мигрантов преобладает молодежь.