Файл: Управление миграционными процессами ( Зарубежный опыт миграционной политики).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 128
Скачиваний: 2
Сейчас приоритетными задачами ФМС в области привлечения и использования в России иностранной рабочей силы являются совершенствование нормативно-правовой базы внешней трудовой миграции, разработка механизма квотирования привлечения иностранных работников на региональном и федеральном уровнях, принятие мер по борьбе с незаконной трудовой миграцией, в частности -введение действенных штрафных санкций.
На федеральном уровне управление миграциями в течение длительного времени фокусировалось на приеме вынужденных мигрантов из бывших союзных республик. В последние годы акцент переместился на ограничение притока населения в Россию из других стран, что нашло яркое отражение в законах о гражданстве и об иностранных гражданах. Таким образом, в сферу деятельности федерального центра попадает в основном внешняя миграция, да и то не вся. Эмиграция почти не привлекает к себе внимания. Политики лишь недавно стали выражать озабоченность «утечкой умов», но реальных шагов в этом направлении нет.
Дать однозначную оценку такому явлению, как экспорт рабочей силы, достаточно сложная задача. Положительное влияние экспорта рабочей силы проявляется в снижении давления на национальный рынок труда, минимизации существующих диспропорций в его структуре, сокращении безработицы и ее последствий. Экспорт рабочей силы экономически выгоден государству, так как финансовые доходы от работы за рубежом значительно покрывают экономические издержки. Кроме того, те, кто выезжает за границу, стремятся повысить свой профессиональный и культурный уровень и оказывают положительное влияние на социальную и культурную атмосферу после возвращения домой.
Внутренняя миграция (значительная и репрезентативная для объекта государственного управления в годы Советского Союза) практически игнорируется, хотя внутренняя и внешняя миграция может выступать в качестве альтернативного инструмента для государства в решении региональных проблем, таких как ликвидация дефицита рабочей силы на определенной территории. Это тем более неоправданно, что внутренние перемещения населения значительно превосходят по численности внешние миграции.
Проблема беженцев и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и экономического решения, несмотря на комплекс уже принятых мер, остается актуальной. Однако на всех уровнях государственного управления проблема их организации отошла на второй план, несмотря на то, что государство не выполнило своих обязательств перед значительной их частью.
Предпринимаются попытки решить некоторые проблемы, существующие в этой области - в целях реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 был принят. № 153, направленный на предоставление субсидий из федерального бюджета на приобретение жилья, право на которое удостоверяется государственным жилищным сертификатом. В соответствии с этим законом павшие граждане, должным образом перемещенные и инкорпорированные территориальными властями
Региональные и муниципальные власти, как правило, не претендуют на участие в разработке миграционной политики и не проявляют интереса к миграции, поскольку считают ее прерогативой федерального правительства. Региональные (и отчасти муниципальные) органы власти выполняют ограниченные регистрационные и контрольные функции (например, участвуют в обосновании квот на привлечение иностранной рабочей силы). Это в полной мере относится к Ямало-Ненецкому автономному округу и другим северным регионам Российской Федерации.
Постоянные изменения в системе государственного управления миграционными процессами затрудняют и усложняют деятельность миграционных служб, усложняют оперативное решение вопросов, необходимых при работе с мигрантами. Число сотрудников по вопросам миграции недостаточно для эффективного решения проблем миграции.
В настоящее время существует проблема в области информационной безопасности. Ни государство, ни население не имеют достоверной информации о миграции, в том числе внутренней. Такая ситуация объясняется двумя причинами. Во-первых, некоторая информация просто не собирается (например, маятниковые миграции или вахтовые рабочие) или не обрабатывается. Таким образом, при перемещении внутри страны все мигранты заполняют регистрационные карточки, но не вся информация из них затем обрабатывается. Даже в отношении имеющейся информации региональные и местные статистические органы не действуют единообразно, что затрудняет сопоставление ситуации. Во-вторых, значительная часть мигрантов не придерживается предлагаемой официальной процедуры и не принимается во внимание. Это нелегальные мигранты.
Основной причиной сложившейся ситуации является сама система регистрации и контроля, которая, как отмечается, является очень сложной. В результате мигранты избегают процедуры регистрации. Есть основания полагать, что более либеральная система позволит больше узнать о масштабах и качестве внешней миграции и иммигрантов. Это, в свою очередь, поможет разобраться в ситуации трудоустройства, рассчитать нагрузку на инфраструктуру (включая социальные) и т. д. в то же время, государство сможет более эффективно выполнять свои функции на всех уровнях.
Другим примером такой ситуации является обоснование квот на привлечение иностранной рабочей силы в условиях, когда не известно о реальном дефиците тех или иных кадров, когда нет реальной картины ни спроса, ни предложения. Отсутствие достаточно достоверного учета масштабов миграции свидетельствует об ограниченности возможностей государства.
Известно, что в демографической статистике учет миграции признается гораздо более сложной задачей, чем учет рождаемости и смертности. Основная проблема заключается в том, что миграционная статистика зачастую касается событий (фактов перемещения), а не людей (мигрантов). Это значительно увеличивает число регистрируемых явлений по сравнению, например, со статистикой естественного движения. Трудно объяснить различные виды миграции в зависимости от продолжительности пребывания мигранта на новом месте[8]1.
В современных условиях возрастает роль статистических (национальных и местных) миграционных обследований, в которых можно более подробно сформулировать вопросы, необходимые для анализа миграции, поскольку они по понятным причинам крайне ограничены в переписях.
Еще одной проблемой источников данных о миграции является полная сопоставимость данных о миграции между странами - внутренними и внешними. Даже в Европе, где статистические системы хорошо развиты, сравнения статистики миграции между странами затруднено из-за различий в системах учета. Для этого следует принять и рекомендовать для использования в международной практике общее согласованное определение понятий «миграционное событие» и «мигрант». Для обеспечения полной сопоставимости данных необходимо, чтобы имеющиеся статистические данные были понятны их потенциальным пользователям. Поэтому описание его смысла и содержания должно систематически сопровождать публикацию статистических данных.
Важность правильной оценки демографических изменений возрастает в тех случаях, когда миграция является основным источником компенсации последствий старения и естественной убыли. Без относительно правильного понимания хотя бы размера и половозрастной структуры миграционных потоков невозможно составить достоверные прогнозы численности населения. В современных условиях возрастает необходимость адекватной оценки влияния миграции на местные рынки труда, этнический и религиозный состав населения.
Существуют также значительные трудности с учетом внешней миграции. За последние годы МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в России. Введение (в 2000 году, а затем в 2003 году.) новые правила выдачи разрешений на временное проживание и видов на жительство привели к значительному сокращению числа зарегистрированных случаев переселения, то есть к своего рода «сбою» в сборе первичных данных. Этим во многом объясняется резкое сокращение миграционных потоков в Россию и регионы Сибирского Севера в последние годы.
С учетом отъезда из России дела обстоят еще хуже. Лица, меняющие место жительства, не обязаны сниматься с регистрации в том же месте. Если переезд осуществляется внутри страны, отметка о выезде делается после того, как паспортный стол по новому месту жительства получит информацию о прибытии мигранта. Что касается международной миграции, то эта процедура стала невозможной. С регистрации снимаются, наверное, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом на ПМЖ из России. Остальные не могут быть сняты с регистрационного учета. Это приводит к существенным различиям в оценке миграции из России по данным российской статистики и статистики страны проживания-количество иммигрантов из России, зафиксированное зарубежными источниками, как минимум на 20% превышает российские данные.
Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно проиллюстрировать на примере образовательной миграции. Опубликованные в последние годы Госкомстатом данные о количестве лиц, изменивших место жительства в связи с учебой, свидетельствуют о быстром снижении объемов образовательной миграции в России, в том числе внутренней миграции.
Что касается учета иностранной рабочей силы, то следует отметить, что информация, публикуемая МВД, отражает достаточно разнообразную информацию о привлеченной иностранной рабочей силе, в частности о количестве прибывших и выехавших за отчетный период, распределении иностранной рабочей силы по странам выезда, направлениям деятельности. Основным показателем является количество разрешений на работу, выдаваемых иностранным гражданам. Например, в 2008 году. таких разрешений было выдано около 378 тысяч. Указанное значение не означает, что все эти люди находились на территории России в течение года, и не позволяет понять, сколько рабочих фактически находились на территории России в течение определенного периода времени. Более информативными будут данные о колебаниях численности работников по месяцам и времени года.
2.2 Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов и основные направления совершенствования миграционной политики
Современные миграционные процессы представляют собой «вызов» в плане разработки стратегии их учета в новых социально-экономических и политических условиях. Ее составляющими должно стать преодоление ведомственных интересов и переход к учету важнейших форм пространственной мобильности населения, в том числе сезонных и временных перемещений населения.
Исходя из существующих проблем в области миграционного учета, эксперты считают, что можно разработать закон «о миграционной статистике». Этому способствует активизация работы по созданию автоматизированной системы учета населения «персона» с подсистемой бухгалтерского учета мигрантов; инициирована разработка законопроекта «о персонифицированный учет мигрантов.»
Миграционная политика страны должна быть полной (включая внешнюю и внутреннюю миграцию), более либеральной, а регистрация иммигрантов и внутренних мигрантов должна быть упрощена. Только в этих условиях можно будет эффективно управлять миграцией для развития страны. Для успешного решения комплекса существующих в области проблем миграции, требуются совместные усилия Федеральной миграционной службы России, Министерства обороны, Министерства иностранных дел, Министерства образования и науки, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли и др.
Государственная миграционная политика Российской Федерации базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации и выражается в Федеральные законы и нормативные акты, законы и нормативные акты субъектов Федерации, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Процедура постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и Приказ ФМС России от 6 июня 2009 года нет. 159 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации». Любое лицо, по адресу которого иностранный гражданин зарегистрирован по миграции и фактически могут выступать в качестве принимающей стороны иностранного гражданина. В случае, когда юридическое лицо действует в отношении иностранного гражданина работодатель и принимающая сторона, иностранный гражданин может быть поставлен на миграционный учет на юридический адрес организации и адрес фактического местонахождения иностранного гражданина. Статьи 21 и 22 Федерального закона устанавливают основания и порядок регистрации иностранных граждан по месту жительства. Основанием для регистрации по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом Федеральной миграционной службы уведомления установленной формы о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, в которой все сведения, предусмотренные законодательством Российской Федерации определены. Кроме того, получатель обязан приложить копию документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина в уведомление о прибытии, представляется (направляется) в территориальный орган Федеральной миграционной службы, а в отношении иностранного гражданина временно проживать в Российской Федерации - и копию его миграционной карты. Таким образом, законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень документов, предоставляемых принимающей стороной.