Файл: «Программа пенсионной реформы и пути ее реализации».pdf

В законодательстве были закреплены основные принципы советской пенсионной системы:

– гарантированные государственные пенсии без каких-либо вычетов из заработка трудящихся;

– выплата пенсий за счет средств общесоюзного бюджета;

– единые основания пенсионного обеспечения (старость, инвалидность, потеря кормильца);

– единый возраст и единые требования к трудовому стажу, необходимому для назначения пенсии;

– единый порядок исчисления размера пенсии из заработка с преимуществом для невысокооплачиваемых категорий работников.

В основе начисления пенсии каждого трудящегося лежал размер его среднемесячной заработной платы за последние 12 мес. работы либо за любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией. Полная пенсия предоставлялась мужчинам с 60 лет со стажем работы не менее 25 лет и женщинам с 55 лет со стажем не менее 20 лет^[26].

Несмотря на бурное развитие пенсионного законодательства, в СССР только в 1964 году был принят закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов», согласно которому была впервые создана государственная система пенсионного обеспечения колхозников, финансируемая за счет соответствующего централизованного фонда. Колхозники имели право на назначение тех же видов пенсий, что рабочие и служащие, за исключением пенсии за выслугу лет.

В целом развитие законодательства о пенсионном обеспечении в тот период было направлено на его систематизацию, сближение условий назначения и выплаты пенсии для различных категорий граждан, периодическое повышение их размеров, совершенствование правил исчисления непрерывного трудового стажа и среднего заработка для назначения пенсий.

В дальнейшем в стране начались резкие преобразования как в экономической, так и в правовой сфере. В 1990 году был принят закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР». Целью принятия этого закона было стабилизация отношений в сфере пенсионного обеспечения и увеличение материального обеспечения пенсионеров. Но этот закон долго не просуществовал, так как уже в 1991 году на смену СССР пришла Российская Федерация и многие законы, действующие ранее, утратили силу.

Рыночная реформа пенсионной системы Российской Федерации началась в 1990 году, когда был принят закон РСФСР от 20.11.1990 №340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР», введенный в действие с 01.03.1991 г. Ранее действовавшие законодательные акты, касающиеся пенсионного обеспечения, были отменены. В соответствии со ст. 8 данного закона выплата пенсий стала осуществляться за счет средств Пенсионного фонда РСФСР, организованного по Закону РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».

Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели.

В России возникло обязательное пенсионное страхование как часть института социальной защиты населения. Были установлены следующие виды пенсий: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальная (для нетрудоспособных членов общества)^[27].

Размер пенсии, определявшийся в зависимости от стажа и среднего заработка пенсионера, рассчитывался по формуле простой средней за последние 24 мес. трудовой деятельности либо за любые 60 мес. трудового стажа. В 1997 г. был введен индивидуальный трудовой коэффициент, отражающий соотношение индивидуального среднего заработка, учитываемого при назначении пенсий, и средней зарплаты по стране за этот же период, который не должен был превышать 1,2^[28].

Вместе с тем, в Российской Федерации сохранялся солидарно - распределительный принцип организации пенсионной системы, что соответствовало, в том числе, и общемировым тенденциям того времени.

В условиях экономического и демографического подъема, характерного для конца XIX века - 70-80-х годов XX века, перераспределительная система, действовавшая в СССР, была эффективной и экономически оправданной. За счет постоянного роста числа плательщиков и увеличения их совокупных доходов удавалось поддерживать относительно высокий уровень социальных выплат.  Однако, происходившие в социуме изменения во второй половине XX века постепенно привели перераспределительную систему к кризису. Наиболее очевидная причина кризиса - демографические изменения. В конце XIX - начале XX века средняя продолжительность жизни составляла 40-50 лет, а спустя 100 лет эта цифра увеличилась до 70-80 лет для наиболее развитых стран; на долю людей старше 60-лет приходится около 10% населения. По прогнозам специалистов, в будущем эти тенденции сохранятся, и через 100 лет число пенсионеров будет больше числа трудящихся. 

Таким образом, общество наиболее развитых стран мира пришло к реформе системы обязательного пенсионного обеспечения. Основное содержание реформы - переход от перераспределительной к накопительной системе пенсионного обеспечения, способной генерировать средства для пенсионных выплат за счет инвестиционного дохода. Естественно, что накопительные механизмы не могли вытеснить в одночасье перераспеределительные, и, как следствие, сегодня во всем мире преобладают комбинированные схемы.  По этому пути пошла и Российская Федерация, начав в 1991 году реформирование пенсионной системы.

2. Реформирование пенсионной системы Российской Федерации

2.1. Этапы реформирования пенсионной системы Российской Федерации в новейшее время

История современного этапа реформ российской пенсионной системы отсчитывается от 1995 года, когда Правительство РФ утвердило концепцию реформы. Концепция определила общие рамки, механизмы и структуру новой пенсионной системы, выделив в ней базовую, страховую и накопительную части. Концепция была утверждена постановлением Правительства РФ от 07.08.1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения».

В дальнейшем предпринимались определенные шаги по развитию этой концепции, в частности, были приняты законы:

- Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования";

- Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах".

В 1998 году с принятием правительством РФ постановления № 463 от 20 мая 1998 г. «О Программе пенсионной реформы в РФ» был начат очередной этап реформы пенсионной системы РФ. Программа пенсионной реформы предусматривала ряд мероприятий для достижения долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Был осуществлен поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, включающей в себя, не только распределительный элемент в государственной системе, но и накопительный элемент в частности:

- государственное пенсионное страхование, при котором выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов;

- государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, и лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию;

- дополнительное пенсионное страхование за счет добровольных взносов работодателей и работников.

Программа 1998 г. предполагала, что поэтапное введение накопительных элементов обеспечит сбалансированность доходов и обязательств ПФР в течение всего переходного периода (до 2020 года) без увеличения базовой ставки страховых взносов. Ожидалось, что если пенсионный счет станет именным, то собираемость страховых взносов существенно возрастет. Вводимый накопительный элемент казался важным стимулом для самостоятельного накопления работником средств на будущую пенсию и достаточным основанием для уплаты страховых взносов не только работодателем, но и работником^[29].

Большая роль в функционировании пенсионной системы отводилась персонифицированному учету, осуществлять который предполагалось на трех счетах:

1) условно - накопительный счет, на котором отражаются взносы, уплаченные на распределительной основе, и на базе которого будет назначаться часть трудовой пенсии;

2) именной накопительный пенсионный счет, на котором отражаются страховые взносы, идущие на накопление, и регистрируется начисленный инвестиционный доход, связанный с их инвестированием;

3) профессиональный пенсионный счет для работников, участвующих в обязательных профессиональных пенсионных системах, на котором отражаются дополнительные взносы, уплачиваемые работодателями для финансирования досрочного выхода на пенсию, а также начисленный инвестиционный доход, полученный от инвестирования этих средств через профессиональные пенсионные системы^[30].

Также предполагалось существенно увеличить значимость Негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Однако, как показала практика, мнение о том, что если предоставить гражданам возможность участия в НПФ, то они обязательно ею воспользуются, оказалось ошибочным. К сожалению, этого не произошло по ряду причин, наиболее существенными из которых можно назвать недоверие к негосударственным финансовым институтам, что является следствием проблемы низкой финансовой грамотности населения, и низкие доходы граждан.

Сохранялось понятие трудовых пенсий, состоящих из двух частей, назначаемых на распределительной и накопительной основе.

Таким образом, программа пенсионной реформы должна была проводиться по следующим ключевым направлениям:

- развитие накопительной составляющей пенсии;

- дальнейшее развитие персонифицированного учета;

- изменение льготирования пенсий;

-добровольное дополнительное пенсионное обеспечение (страхование).

Такое страхование могло осуществляться как за счет средств застрахованных, так и за счет средств работодателей, но, однозначно, только в НПФ.

К реализованным задачам Концепции 1998 г. можно отнести индексацию пенсий, введение персонифицированного учета уплаты страховых взносов и приобретение пенсионных прав.

За последующие годы стране довелось пережить затяжной период дефицита Пенсионного фонда, кризис неплатежей и задолженности, шок от дефолта 1998 года. Кроме того, еще в середине 1990-х годов в стране остро встала проблема старения населения. Резкое вступление России на рельсы рыночной экономики способствовало возникновению кризиса практически во всех сферах общественной жизни: в политике, экономике, культуре. В экономическом отношении заметно снизился уровень производства: многие предприятия обанкротились, а часть провела массовые сокращения. Одновременно росла задолженность предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разного уровня, что привело к снижению уровня доходов населения, росту безработицы, в связи со снижением уровня рождаемости возникли предпосылки демографического кризиса.

Принимаемые в последующем Концепции, Программы и Стратегии, предлагающие проведение дальнейших пенсионных реформ, содержали в себе, в том числе, оценку достигнутых результатов и оценку текущих и грядущих проблем и вызовов времени, которые требовали быстрого реагирования.

Так, в частности, Концепция реформы системы пенсионного обеспечения, принятая в 1995 году, и Программа пенсионной реформы, принятая в 1998 году, оценивают состояние системы пенсионного обеспечения как проблемное, что подтверждалось задержкой выплаты пенсий, низким уровнем абсолютных и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, недостаточностью средств для повышения размеров пенсий, сужением финансовой базы пенсионного обеспечения, усилением уклонения от уплаты налогов, неблагоприятным соотношением численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение и пенсионеров.