Файл: «Программа пенсионной реформы и пути ее реализации».pdf

Мировой опыт показывает, что преобладающее значение в общей структуре пенсионной системы государства имеют три базовых института:

1) Социальная помощь, финансируемая из государственного бюджета: гарантированная государственная программа, обеспечивающая всем пенсионерам базовую пенсию;

2) Обязательное пенсионное страхование всех лиц наемного труда и самозанятого населения: страхование с помощью коллективных (массовых) форм страхования рисков жизненного уровня, достигнутого в трудоспособном периоде жизни;

3) Добровольное личное или профессиональное пенсионное обеспечение и страхование, реализуемое с помощью накопления финансовых средств для пожизненной ренты через пенсионные фонды или страховые кампании.

Сочетание данных институтов позволяет решить поставленные перед пенсионной системой задачи.

1.2. Пенсионное обеспечение в России: исторический аспект

В России пенсионное обеспечение, в том смысле как мы его привыкли понимать, то есть общедоступное, появилось относительно недавно — в послереволюционный период. При этом первые зачатки пенсионного обеспечения появились еще в период феодальных отношений. В 1589 году появляется первый нормативный акт, в котором упоминается о пенсиях. Этим нормативным актом является Судебник, где указывалось, что бездетная вдова после смерти мужа имела право на получение обратно приданого и пенсии — «две гривны в год». Из этого можно сделать вывод, что Судебник 1589 года впервые закрепил на законодательном уровне пенсии по потере кормильца.

В 1649 году, Земский собор принимает новый свод законов — Соборное уложение, в котором содержится уже значительно большее количество статей, касающихся пенсионного обеспечения. Соборным уложением было введено новое понятие — прожиток. Оно означало следующее: дворяне, находящиеся или находившиеся на службе в царской армии, имели право на прожиток в случае их отставки или увечья, причиненного службе в размере их полного оклада. В случае же смерти дворянина, его семья (вдова и дети) имели право получать прожиток в виде части поместья. Размер такого прожитка зависел непосредственно от срока службы дворянина, его заслуг и т. д.^[9]

Последующие изменения в сфере пенсионного обеспечения произошли при великом реформаторе Петре I. Морским уставом 1720 года были введены нормы, закрепляющие право «служилых людей морских чинов» на социальное обеспечение, в том числе и пенсионное^[10]. В Морском уставе была введена норма, при которой морские чины, получившие увечья, но способные к несению службы, определялись в гарнизоны для продолжения службы или отправлялись на штатскую службу. Морские чины, получившие увечья, несовместимые с дальнейшим несением службы, отправлялись отставку. При этом им оказывалась помощь в госпиталях, где они и содержались до их смерти или, если они отказывались от содержания, выплачивалась пенсия в размере годового жалования^[11]. Морской устав различал виды пенсионных выплат вдовам и детям «убитых на баталии» и «убитых или умерших в службе»^[12]. Семье «убитого на баталии» полагалась выплата в том размере, в котором она полагалась погибшему, в отношении же «убитых или умерших в службе» предусматривалась выплата жалования: «Вдовам и детям убитых или умерших в службе: давано будет жалованья их по сему: жене 8 доля. Детям каждой персоне 12 доля»^[13].

В Морском уставе можно выделить три важных аспекта:

- введено различие между собственно пенсионным обеспечением самих морских отставных чинов, которое зависело от государевой милости, и обеспечением вдов и сирот этих чинов, которое при определённых условиях составляло неотъемлемое право;

- расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, из которых производились выплаты жалования чинам;

- обеспечение предоставлялось только тем, кто не имел собственных доходов либо имел доходы ниже тех, которые довелось бы получать из казны мужу (отцу).

При этом следует отметить, что общих правил пенсионного обеспечения не существовало, все зависело от царской милости.

В дальнейшем, при Елизавете Петровне, было утверждено Положение, в котором были закреплены аналогичные Морскому уставу нормы (в том числе и пенсионного обеспечения), но предусмотренные для чинов сухопутных войск. Необходимо отметить, что нормы, закрепляющие право пенсионного обеспечения в Соборном уложении, Морском уставе и в Положении предусматривались лишь для лиц, состоящих на службе в армии и их семей.

Пришедшая к власти Екатерина II в 1764-1765 годах распространила сферу действия данных норм и на гражданских чиновников, которым назначались выплаты из государственной казны за выслугу лет. Для этих целей из казны выделялась определенная сумма (пенсионный фонд), а также определялся круг лиц, имевших право на такое обеспечение.

Со временем в государственной пенсионной системе возникает рыночный фактор. Для того, чтобы улучшить пенсионное обеспечение было принято решение о создании специальных пенсионных капиталов, проценты с которых направлялись на выплату пенсий^[14]. Так, например, для обеспечения пенсий таможенных чинов, а затем и служащих департамента внешней торговли на образование пенсионного капитала ежегодно направлялось сначала 20 %, а затем 10 % от конфискаций и 1 % таможенных доходов^[15].

К концу царствования Императрицы Екатерины II сумма затрат на пенсионное обеспечение отставных чинов и их семейств достигла 300 000 рублей. Из-за постоянно увеличившегося числа служащих и выдачи пенсий вне установленных общих правил, имевшаяся сумма оказалась недостаточной для обеспечения всех пенсионных выплат. К концу царствования Императора Павла I общие расходы на пенсии составляли не менее 750 000 рублей в год.

Разрозненность и нечеткость норм пенсионного обеспечения той эпохи, а также возросшие расходы на пенсионное обеспечение, превышающие возможности царской казны, диктовали необходимость создания единого нормативного акта, содержащего в себе все нормы, регулирующие пенсионное обеспечение в государстве. Разработка такого акта началась в 1820 году по указанию Александра I, и только 6 декабря 1827 года Николаем I был принят «Устав о пенсиях и единовременных пособиях»^[16]. Указанный устав включал в себя три части: «Правила для назначения пенсий и пособий», «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников», «О производстве пенсий и пособий». Вновь принятый Уставе содержал 107 статей. Размеры оплаты и пенсий различных чинов определялись стажем государственной службы. Имелась дифференциация в зависимости от принадлежности к военному, статскому (гражданскому) и придворному чиновничеству. Согласно пенсионному уставу, 35-летняя служба давала право на пенсию равную окладу п о разряду, служба от 30 до 35 лет – не менее 2/3 оклада, а от 20 до 30 - не менее 1/3 оклада^[17].

В данном Уставе впервые был определен орган, осуществляющий выплату пенсий и единовременных пособий — Государственное Казначейство. Пенсионного фонда, как самостоятельной организации, еще не существовало. В новой пенсионной системе предполагалось, что для осуществления выплат пенсий и единовременных пособий в Казначейство перечислялись все «пенсионные капиталы» и суммы, накопившиеся по разным местам «на производство пенсий и пособий». Для этих целей была введена система вычетов, которые отправлялись в Государственное Казначейство для формирования необходимых сумм. Данная система включала в себя: отчисления с пенсий в таком же размере, как и с жалования, вычеты за повышение чинами, отчисления с окладов жалования чиновников «по Гражданской части», вычеты со всех окладов под названием «столовых денег»^[18].

Таким образом, первая пенсионная реформа в России получила свое законодательное закрепление. Новые положения о пенсионном обеспечении государственных служащих вступили в силу с 1 января 1828 года.

С течением времени стали заметны существенные недостатки новой пенсионной системы. Во-первых, суммы вычетов и отчислений не хватало, чтобы хоть как-то покрывать расходы государства на пенсионные выплаты, во-вторых, суммы пенсий были очень малы, особенно в сравнении с жалованием чиновников, которое помимо всего включало в себя еще и столовые, и премиальные суммы^[19].  За 40 лет - с 1828 года по 1868 год - число пенсионеров и сумма пенсий увеличились в 6 раз. Средний же размер пенсионных выдач за этот период остался практически неизменным. Значительное увеличение расходов на пенсии отчасти было вызвано существованием 30 отдельных пенсионных положений, по которым выплачивались льготные пенсии. К середине XIX столетия пенсия уже признавалась как право человека, отдавшего значительную часть своей жизни службе обществу.

Высочайшим Указом Императора Николая I от 6 ноября 1853 года Пенсионный Устав 1827 года был изменен. Срок выслуги лет для получения пенсии был определен в 25 и 35 лет. Первый давал право на получение половины оклада, а второй – на получение полного оклада. Размер пенсии гражданских чиновников предложено было определять по разряду последней должности, которую на занимал не менее 5 лет, а чиновникам, служившим без жалования, пенсии при отставке не назначались. Были отменены пенсии по ученым и учебным ведомствам на службе сверх жалованья и выплаты пенсий за короткие сроки выслуги лет, также были отменены краткие сроки выслуги лет и во всех остальных ведомствах^[20]. 

Вторая пенсионная реформа была направлена на рационализацию существующих норм пенсионного обеспечения, не затрагивая его основ. Из-за этого она не принесла радикальных изменений в пенсионную систему России.

C середины XIX века в России начинает формироваться система социального страхования. Начало было положено в 1861 году с принятием закона «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах». Фонды аккумулировали взносы рабочих (как правило, 2% - 3% от зарплаты) и взносы заводоуправления (в размере ежегодной суммы взносов рабочих). Полученные средства направлялись на выплату пенсий вдовам, инвалидам, сиротам и пособий по болезни.

Параллельно с государственной системой в России получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Первые пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 году, прежде всего на железных дорогах. Инициатива их учреждения исходила от частных железных дорог, которые представили на утверждение Правительства уставы своих касс. Наряду с владельцами частных железных дорог с 1888 года создавать пенсионные кассы, которые обеспечивали бы выплатами работников, ушедших с работы по болезни и по инвалидности, обязаны были и владельцы горнодобывающих предприятий. Финансовую основу таких касс составляли постоянные фиксированные отчисления из зарплат работников.

Существовавшие в дореволюционный период в России пенсионные страховые кассы напоминали современные негосударственные фонды^[21].

Огромным шагом на пути реформирования государственной системы пенсионного страхования было принятие в 1912 году Третьей Государственной Думой ряда законов: «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от нечастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих»^[22] и др., которые заложили, в том числе, и фундамент российского соцстрахования.

Изучение эволюции царской пенсионной системы показывает неразрывность этого процесса с теми изменениями, которые происходили в экономике страны, однако начавшаяся в 1914 году Первая мировая война и последующая за ней революция помешали дальнейшему развитию пенсионной системы Российской Империи. Многие законопроекты, разработанные в сфере пенсионного обеспечения, так и остались не осуществленными.

Советское правительство приступило к реализации своей программы государственного пенсионного обеспечения. С 1917 по 1922 годы в области социального и пенсионного страхования было принято около ста декретов и распоряжений, были приняты постановления устанавливающие надбавки к пенсионным выплатам инвалидам войны и установлении социального обеспечения трудящихся. При этом социальное обеспечение крестьян осуществлялось за счет организации крестьянской взаимопомощи.

С начала 1920-х годов разрабатывалась система пенсионного обеспечения граждан, пострадавших во время гражданской войны, в результате чего были введены пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца. В 1927–1930 годах были введены пенсии по старости для работников промышленности (текстильная, тяжелая и транспортная промышленность) и государственных служащих. При этом в начале пенсии по старости и пенсии по инвалидности никак не различались и только в 1929 году были введены различия в суммах двух видов пенсионных выплат. Были введены и законодательно закреплены возраста (для мужчин — 60 лет, для женщин, — 55 лет^[23].

В 40-е годы активно проходило реформирование пенсионного обеспечения в области военнослужащих. Так 16 июля 1940 г. СНК СССР утвердил постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям», а 5 июня 1941 г — постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям». 26 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего состава в военное время». В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР военнослужащим всех родов войск устанавливалась определенная сумма пенсионного обеспечения в зависимости от количества нетрудоспособных в семье. В Указе так же предусматривалось право семей убитых или пропавших без вести военнослужащих получать данное обеспечение до назначения им пенсии. Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального, в том числе и пенсионного обеспечения трудящихся^[24].

В послевоенные годы параллельно с восстановлением народного хозяйства позволило была проведена реформа социального обеспечения. Основными нормативными актами, закрепившими новые условия предоставления пенсий и пособий, стали: Закон СССР 1956 г. «О государственных пенсиях», который действовал до начала рыночных реформ 1990-х гг., и Закон СССР 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов». В соответствии с данным законом в СССР впервые за последнее время устанавливался официальный орган, занимающийся вопросами пенсионного обеспечения — Комиссия по назначению пенсий. Данные органы образовывались исполнительными комитетами районных (городских) Советов народных депутатов^[25].