ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 29.07.2020
Просмотров: 1919
Скачиваний: 5
В узкой трактовке этого понятия программно-целевое управление сводится к разработке и реализации программ различного вида, или, если быть более точными, ПЦУ – это совокупность планово-организационных средств формирования комплекса взаимоувязанных мероприятий, включая обоснование исходной потребности, цели, ее конечных и промежуточных подцелей, связывающих эти подцели работ, ресурсов и финансово-организационных условий, необходимых и достаточных для достижения цели решаемой проблемы77.
В середине 1990-х гг. реализацию программно-целевого метода в современных условиях России предполагалось осуществлять в виде федеральных целевых программ (ФЦП), которые должны были стать одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.
Также ФЦП стали основным инструментом хозяйственной поддержки субъектов Федерации, включающим всю или какое-либо направление социально-экономического развития региона. При этом каких-либо четких критериев отбора регионов, социально-экономических проблем, которые должны решаться программными методами с участием федерального бюджета, никогда не существовало и до сих пор не существует.
С середины первого десятилетия 2000-х гг. список федеральных целевых программ региональной направленности формирует Правительство РФ, при этом контроль со стороны законодательных органов страны очень слабый. Данные программы используются в основном для решения текущих проблем, без должного учета стратегической роли отдельных крупных территорий в развитии страны. Федеральные целевые программы для регионов, принимавшиеся в 1995–2005 гг., касались самых разных по своему социально-экономическому положению субъектов Федерации, хотя в целом, конечно, по проблемным регионам было утверждено больше программ, нежели по относительно благополучным. Утверждение или отклонение программы развития территории во многом зависело от инициативности региональных властей, иначе трудно объяснить, почему, например, в Центральном экономическом районе были приняты программы для Брянской, Костромской и Тверской областей, но не было программы для самой проблемной в этом макрорегионе Ивановской области, или почему на Дальнем Востоке отдельная программа была принята по Республике Саха (Якутии) – отнюдь не самому бедному субъекту данного федерального округа.
Своеобразным «решением» проблемы четких критериев отбора регионов, по которым должны были разрабатываться федеральные целевые программы, стало значительное недофинансирование принимавшихся программ. При этом программы финансировались по-разному, что было проявлением индивидуализации отношений Центра и того или иного региона. Федеральные власти признавали явную ненормальность сложившейся ситуации, поэтому с закона о федеральном бюджете на 2002 г. российское правительство пошло на резкое сокращение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития территорий – с нескольких десятков до нескольких единиц.
Программы по развитию республик, областей, краев могут рассматриваться как часть федеральной региональной политики, когда они подготовлены для территорий, которые переживают тяжелейший кризис.
Заведомая неисполнимость программ была обусловлена в первую очередь сбоем, произошедшим уже на стадии отбора проблем, требующих программной разработки. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках на стадии отбора проблем приводят к признанию программными очень многих проблем, большинство из которых, во-первых, вполне могут быть решены и без включения в программу, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения как из бюджетных, так и из внебюджетных источников.
Причины недостаточной эффективности федеральных программ регионального развития:
- отсутствие единой методологической и методической базы при разработке региональных программ и их концепций, низкий методический уровень анализа, планирования и прогнозирования регионального бюджетного процесса, региональных рынков, проводящихся без учета фактора обеспечения экономической безопасности региона;
- недостаточный учет в процессе разработки и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики;
- распределительный принцип построения программ, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов, неувязка программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более – тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации;
- отсутствие системного подхода и адекватного современным требованиям стратегического планирования развития региона.
При внедрении целевого индикативного планирования должны также применяться региональные целевые программы экономического и социального развития, сводящие в единую систему источники финансирования, производственные процессы, фондообразование, социальные факторы. Эти программы должны быть составной частью соответствующих федеральных программ. Однако учесть условия всех целевых региональных программ очень сложно, т.е. целевые локальные программы – это малореальный инструмент развития региона.
При принятии планов, программ все большее значение в России приобретают субъективные интересы и лоббистские рычаги.
По примеру Правительства РФ многие субъекты РФ принимают на своем уровне региональные программы для решения актуальных проблем территории. С теоретической точки зрения, отбор, разработка этих программ должны проходить аналогичные этапы, как и ФЦП. Но проблема финансирования здесь еще сложнее, чем на уровне Федерации. В связи с тем, что бюджеты 80–85% субъектов РФ получают помощь из федерального бюджета и по существу не обеспечивают себя даже в соответствии с минимальными социальными нормативами, найти дополнительные финансовые ресурсы для решения актуальных проблем развития хозяйства территории практически нереально. Многие региональные программы, утвержденные на уровне республики, области, края и не обеспеченные бюджетными средствами, превращаются в несбыточные проекты.
При совершенствовании программного управления необходимо в федеральных целевых программах расширить горизонты долгосрочных инвестиций, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект. Для субъектов РФ ФЦП должны стать каркасом в инвестиционном механизме страны.
Необходима разработка и реализация ФЦП нового поколения – крупных программ технологического развития, которые способствовали бы формированию в регионах полюсов инновационного роста, территориально-производственных комплексов (кластеров), соединяющих очаги инновационного роста, индустриальные зоны и инфраструктурные цепочки78.
В связи с недостатками в разработке и реализации ФЦП в 2005–2007 гг. возникло другое (пусть, альтернативное) проявление программно-целевого метода – «национальные проекты». Их роль и оценка неоднозначны: одни считают, что это явление положительное, аккумулирующее значительные финансовые ресурсы на решении поставленной задачи, другие экономисты характеризуют их негативно из-за недостаточной проработанности их целей и механизмов осуществления, а также из-за давления политических интересов над экономическими, по сравнению с федеральными целевыми программами.
Государственные программы как метод экономической политики в условиях рынка будут всегда, вопрос только об их соотношении с региональными. Как показала практика, результативность федеральных региональных программ во многом определяется их количеством. Чем меньше, тем больше возможностей их финансового обеспечения. Их число должно быть обосновано традициями отечественного управления и согласовано с текущим состоянием экономики. Программы следует разрабатывать для программно-целевых территориально-производственных комплексов, для определенных районов Севера, районов особой экологической опасности. Для управления этими программами исполнительная власть должна иметь специальные государственные органы, при обязательном участии в этом процессе региональных (местных) органов исполнительной власти. В настоящее время федеральный центр предусматривает создание специализированных компаний, консорциумов с государственным, частным, смешанным капиталом для финансирования этих программ.
Государственное функционирование крупномасштабных региональных программ предполагает создание специальных фондов регионального развития, стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов, предоставление налоговых скидок во избежание истощения недр в связи с возможностью истощения запасов природных ресурсов, установление льгот по арендной плате при изъятии земельных площадей под строительство предприятий, введение поощрительных цен за экологически чистую продукцию и т.д.
В управлении региональными программами особенно важно разграничение компетенции между федеральными и местными органами. Так, федеральные органы должны регулировать процессы создания производств в районах пионерного освоения, организовывать межрегиональные экономические связи. Местные же органы управления главное внимание должны сосредоточить на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.
Фактически ФЦП показали свою невысокую способность решать территориальные проблемы, и как метод региональной политики он, на наш взгляд, не может рассматриваться как перспективный.
6.4.
Финансовые инструменты обеспечения
государственной
региональной
экономической политики
Центральное место в финансовой системе страны занимает государственный бюджет – имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год.
Госбюджет выражает экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Бюджет – орудие перераспределения национального дохода, ВВП. В смешанной экономике все формы государственного регулирования проходят через бюджетный процесс. Госбюджет выполняет функции по стимулированию развития экономики, обеспечению социальной политики Правительства РФ.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), принятый в 1998 г., определяет бюджет как «...форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «…основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов»79.
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной или местной власти соответствующего уровня. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяют на текущие (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов).
С середины 2000-х гг. в стране в субъектах РФ должен приниматься трехлетний бюджет. Его можно назвать бюджетом долгосрочной стабильности и предсказуемости, бюджетом диверсификации экономики. Трехлетний бюджет – это среднесрочная финансовая стратегия государства. До кризиса на первом месте были макроэкономическая стабильность и снижение инфляции до 3–4% в год, на втором – преобразование и оптимальное использование финансовых фондов, на третьем – увеличение горизонта бюджетного планирования: переход к 10–15-летнему финансовому планированию, эффективное управление каждым рублем. Теперь в 2009–2011 гг. у бюджета будут не такие стратегические цели и задачи.
По-прежнему в субъектах РФ господствуют завышенные финансовые требования к Центру, и нет понимания того, что регион, являющийся субъектом Федерации, должен, как минимум, на 80–85% самостоятельно создавать свой консолидированный бюджет. Сейчас же в Российской Федерации есть регионы, чьи бюджеты на 80% образуются за счет федеральных средств. Такие территории являются практически неполномочными субъектами Федерации, поэтому полнокровное развитие подобных регионов с использованием методов прогнозирования и планирования должно сочетаться с совершенствованием системы административно-территориального деления страны и внедрением принципов бюджетного федерализма.
Бюджетное выравнивание – это смягчение существующей дифференциации субъектов Федерации по уровню их социально-экономического развития, бюджетному потенциалу и минимизация различий в уровнях бюджетной обеспеченности населения территорий. Бюджетное выравнивание является одной из главных задач при реализации отечественной региональной, а также социальной политики. Осуществляться это должно в рамках общего механизма межбюджетных отношений на базе принципов бюджетного федерализма. Посредством бюджетного выравнивания решаются такие проблемы, как: разграничение ответственности между Федерацией и ее субъектами за финансирование социально значимых расходов; оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах на основе системы социальных стандартов и нормативов; выработка критериев для определения объема федеральной помощи по текущим социальным расходам; определение форм и условий оказания финансовой поддержки. Однако в 2005–2007 гг. в РФ все больше применялся подход к экономическому росту страны за счет развитых территорий, поскольку именно они давали максимальный рост ВВП.
Поддержку социальных реформ и социального развития проблемных регионов, включая экстремальные, предполагается проводить путем предоставления этим регионам особого статуса и оказания помощи, как правило, в рамках специальных федеральных программ.
Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеют монопрофильную экономику, и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации.
Также серьезной является проблема формирования доходной базы региона с помощью займов. Незначительное число регионов РФ не зависит от финансовой поддержки федерального правительства («доноры»), в то время как остальные выступают получателями федеральных бюджетных ресурсов. Одним из способов решения этого может быть инвестирование средств, полученных в результате их размещения, в высокоэффективные инвестиционные проекты. Такой способ использования средств, собранных от размещения облигаций, повышает уровень прозрачности займа для инвесторов и резко снижает зависимость его погашения от непредвиденных изменений в бюджете.