ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2658
Скачиваний: 4
Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, например от поселений - муниципальным районам или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов - субъекту РФ? В этом случае гипотетически можно обсуждать также два варианта:
1) перераспределение полномочий законом субъекта РФ;
2) насильственное делегирование полномочий посредством закона субъекта РФ.
Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом федеральный закон не допускает возможности перераспределения полномочий в качестве области регулирования законов субъектов РФ.
Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность насильственного делегирования установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ. Если речь идет о делегировании полномочий "сверху вниз", от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти - органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий "снизу вверх" - от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение "слабого" посредством регионального закона того, что принадлежит "слабому" на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.
Остановимся теперь на разновидности только что рассмотренного случая 2.1. Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (еще лучше - Правительство РФ) будет их утверждать, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали "сверху". Проанализируем этот вариант.
В терминах российского законодательства применительно к публичной власти "подготавливать" документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой соответствующих документов, а предполагают и их утверждение. Таким образом, наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка "подготавливать утверждать".
С учетом сказанного следует спросить: что означает фраза "утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города"? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова "утверждение" применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить лишь публичная власть города. Однако контроль до утверждения генерального плана - это согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ГрК РФ от 29.12.04: муниципалитеты подготавливают - субъект РФ согласовывает (в установленной части - по установленным закрытым перечнем предметам согласования) - муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ или по истечении установленного срока согласования при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании или несогласовании.
Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, субъекты РФ утверждали подготовленные не ими генеральные планы, а местные администрации потом реализовывали то, что им утвердили и предписали "сверху".
Случай 2.2 - "особое регулирование": лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях. Этот общий случай института особого регулирования потенциально можно рассматривать как:
- случай 2.2.1 - особое регулирование градостроительной деятельности;
- случай 2.2.2 - особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях (институт особых экономических зон);
- случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов.
Случай 2.2.1 - институт особого регулирования градостроительной деятельности. По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ГрК РФ от 07.05.98 допускал возможность его существования и применения, а ГрК РФ от 29.12.04 упразднил этот институт. Почему?
Проанализируем текст ст. 6 "Особое регулирование градостроительной деятельности" ГрК РФ от 07.05.98. Особому регулированию подлежала градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Это те случаи, когда "без введения специальных правил... обеспечение частных, общественных или государственных интересов... невозможно или затруднено". Из текста прежнего Кодекса, однако, не было ясно, какие это случаи и когда без специальных правил невозможно обеспечить, например, государственные интересы.
ГрК РФ от 07.05.98 прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть особенность регулирования. Особенность складывалась из трех позиций:
1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;
2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;
3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну.
Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как особенная по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.
Поэтому рассмотрим две первые позиции, чтобы выяснить, есть ли там особенность, то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных, "не особенных" средств регулирования градостроительной деятельности.
Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их "специальность", то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?
Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством стандартов, нормативов и правил имеется то, что является:
1) обязательным;
2) рекомендательным.
В соответствии с законодательством обязательными являются требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами, должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие, "особые" случаи. В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть "особых объектов", все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований (посредством специальных технических регламентов). Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении "особых случаев", когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.
Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных стандартов, нормативов и правил, сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил. Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.
Во-вторых, что такое "особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации"? Надо отметить, что содержание самого порядка ГрК РФ от 07.05.98 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умолчал ГрК РФ от 07.05.98. В чем могла бы состоять "особость" такого порядка?
Через косвенное указание Кодекс "намекал" на содержание этой "особости" посредством следующей нормы: "Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований...". Из этого следует, что "особый порядок" мог состоять только в одном - в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.
Например, такой "особый порядок" номинально мог быть распространен на уже рассмотренный случай, когда субъекты РФ или сама Российская Федерация утверждали бы генеральные планы "избранных" городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой "особый порядок" был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу, мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в "зону сплошного покрытия".
Таким образом, введенный ГрК РФ от 07.05.98 институт объектов градостроительной деятельности особого регулирования не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было "особости" при наличии явственных формально-юридических признаков противоречия Конституции РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ГрК РФ от 29.12.04.
Тем не менее для оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 именно этот фактически не имеющий легитимности институт продолжает сохранять "особую" притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте предложений к проекту ГрК РФ от 29.12.04 на стадии его подготовки:
"Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:
субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города, являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);
зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);
города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов, охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений (например, города - центры федеральных округов);
города, городские и сельские поселения - памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов, Суздаль, Сочи);
заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны федерального значения;
курортные зоны и объекты федерального значения;
муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;
узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;
используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);
производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)".
Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей Конституции РФ идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную "зону особого регулирования" с вытеснением "лишних" субъектов публичной власти, а лучше - с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.
Случай 2.2.2 - особые экономические зоны. Ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон. Прежде всего необходимо отметить два главных обстоятельства.
Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование посредством установления особого экономического режима с помощью, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.
Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает или может возникнуть необходимость в особом субъекте регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем лишения соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу (он может быть специально создан для особого экономического регулирования в специальной зоне). Необходимость создать особый субъект экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, "не особом", режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно объединить эти две функции и передать особому субъекту экономического управления, который примет на себя и обычное, "не особое", регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.
Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость в особом регулировании экономической деятельности, но никогда - в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.
Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает лишение каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не в силу специфики градостроительной деятельности в таких зонах (никакой специфики нет), а по другой причине: представляется более рациональным сосредоточить разные функции управления в руках одного публичного субъекта.
Поэтому неправомерно ставить знак равенства между особыми экономическими зонами и зонами особого регулирования градостроительной деятельности. В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, не обладающими этим статусом.