ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2756
Скачиваний: 4
Поэтому дискуссия, возникшая при обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 и продолжающаяся после введения его в действие, должна быть сфокусирована не на призывах к комплексности, но на другом, критически важном вопросе - как, какими правовыми механизмами и способами обеспечить комплексность территориального планирования при понимании, уважении и соблюдении правовых реалий организации деятельности и взаимодействия различных уровней публичной власти в федеративном государстве.
Оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 утверждают, что этот Кодекс устанавливает ведомственный, отраслевой подход, который несет в себе прямую угрозу лоббирования интересов естественных монополий и отраслевых, в том числе транснациональных, корпораций, что при таком подходе невозможно реализовать государственные интересы в обеспечении единства и целостности национальной территории, развитии стратегически важных регионов и экономических центров, оздоровлении депрессивных городов и регионов.
Попробуем непредвзято и до предельного логического завершения обсудить эту проблему с различных точек зрения.
Вопрос 7.1. О заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования
Выше мы уже отмечали, а сейчас считаем необходимым подчеркнуть еще раз, что ГрК РФ от 29.12.04 не существует в правовом вакууме, его нормы не являются результатом свободного, ничем не ограниченного выбора из большого числа гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной мере был предопределен.
ГрК РФ от 29.12.04 существует в административно-правовом контексте, который определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов, своего рода правовых аксиом, игнорировать которые невозможно и недопустимо.
Первый факт - наличие трех уровней публичной власти: Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.
Второй факт - наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием у каждого уровня публичной власти своих собственных полномочий, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку в этом случае один уровень публичной власти будет "поедать", фактически упразднять другой, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.
Такого рода суверенитет не является непроходимой стеной. Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия - это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы - это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность - это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, круг замкнулся - непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой - предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.
Третий факт - каждый уровень и орган публичной власти имеет право (и не может быть "насильно" его лишен) осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального кодекса, ни при высказывании обвинений в адрес этого кодекса: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее, должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти - Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.
Осмысление указанных фактов-оснований приводит к следующему однозначному выводу: поскольку Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители трех субъектов публичной власти, что делает объективным фактом наличие элементов "некомплексности", "ведомственности" (в силу невозможности унитарного подхода). И не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.
Вопрос 7.2. О гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства
Чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо проанализировать все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования, для чего следует сначала их зафиксировать. С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует вероятность только двух подходов: согласно первому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти, согласно второму - на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.
Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом ГрК РФ от 29.12.04 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван взаимодействием суверенитетов, и он является единственно реальным (далее мы рассмотрим его более подробно). Тем не менее необходимо понять две вещи, так сказать, для полноты картины: почему оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 допускают наличие второго подхода, который в действительности невозможно реализовать, и почему прежний ГрК РФ от 07.05.98 не вызывает возражений у оппонентов в части комплексности территориального планирования, а ГрК РФ от 29.12.04, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.
Какова логика второго подхода? В предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше - до одного.
Спрашивается, в каких случаях возможна такая ситуация?
Такая ситуация возможна в унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.
В России, как федеративном государстве, такая ситуация:
1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;
2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.
Рассмотрим эти случаи.
Случай 1: соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но не навсегда, а на время.
Это было возможно как до, так и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вне зависимости от наличия или отсутствия последнего по той простой причине, что данный вопрос регулируется иными федеральными законами.
Гипотетическая разновидность первого случая - добровольная передача полномочий по соглашениям. В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 его оппонентами был предложен текст, в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством особого рода соглашений. Приведем этот текст, чтобы потом обсудить, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:
"Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:
состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;
распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности на территории этих зон и объектов".
Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия путем соглашений. Установление и перераспределение полномочий могут быть осуществлены только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача части полномочий, уже определенных федеральным законом, между РФ и субъектами РФ.
Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку иного способа реализовать его нет:
- сначала должна быть подготовлена схема предложений о распределении зон и объектов ответственности и только потом, применительно к таким предложениям, будут определяться путем договоренностей полномочия;
- схема предложений о распределенных зонах и объектах, а также о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.
Получается следующее: сначала проект схемы - потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого прямо противоположный: сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом действия согласно полномочиям.
Правомерно спросить: кто, на каком уровне власти при отсутствии заведомо ясных, распределенных полномочий будет подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Поскольку нет никаких гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую, то есть будет заключено итоговое соглашение, эта высоко рискованная работа вслепую возможна только под административным диктатом со стороны вышестоящего уровня публичной власти.
Данный пример наглядно показывает, что не встроенные в законодательный контекст предложения, "не замечающие" нормы законодательства, превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирующие конкретную практику управления развитием территорий.
Случай 2 - некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.
Эта гипотетическая возможность нуждается в проверке, после которой она должна быть либо подтверждена, либо опровергнута. Понятно, что если указанная возможность существует, то лишение полномочий аналогично "устранению слабого", то есть осуществляется по отношению к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, прежде всего к органам местного самоуправления.
Гипотетический случай 2, в свою очередь, можно рассматривать как случай 2.1 - это когда на основании федерального закона лишение состоялось применительно к какому-то уровню публичной власти, и случай 2.2 - когда лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти ("особое регулирование градостроительной деятельности").
Случай 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию. Иными словами, одни уровни публичной власти признаются достойными осуществлять территориальное планирование, а другие нет. Причем такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу последних от одного уровня публичной власти другому.
Рассмотрим эту ситуацию на гипотетическом примере. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). Такое лишение не означает "превратить нечто в ничто", поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить в качестве реальной такую абсурдную ситуацию, когда полномочие по территориальному планированию упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять "отобранное". Кто? Наиболее вероятное предположение - субъект Российской Федерации. Но тогда мы получаем следующую картину:
- Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;
- субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит, называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;
- лишенный возможности планировать свою деятельность, субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;
- значит, указанное лишение на самом деле задним числом упраздняет, превращает в фикцию то, что определено Конституцией РФ, - требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.
Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ - нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо уровень публичной власти полномочий по территориальному планированию.