ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2654
Скачиваний: 4
и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное
проектирование и подготавливающим проектную
документацию для строительства
Этот вопрос распадается на два - применительно к должностным лицам и применительно к физическим и юридическим лицам.
Вопрос 6.1. О правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к должностным лицам
ГрК РФ от 29.12.04 не содержит требований к должностным лицам, в том числе к главным архитекторам субъектов РФ и муниципальных образований. Вопреки мнению некоторых профессионалов градостроительного проектирования, это не является пробелом правового регулирования градостроительной деятельности. Во-первых, ГрК РФ от 07.05.98 также не содержал таких требований. Во-вторых, они содержатся в ФЗ-169. Чтобы разобраться в ситуации, надо понять, какие это требования, почему они содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98, продолжают ли действовать квалификационные требования, установленные ФЗ-169 и мог ли специальный закон, в данном случае ГрК РФ от 29.12.04, содержать указанные требования. Последовательно ответим на поставленные вопросы.
Какие это требования?
Требования к должностным лицам содержатся в ч. ч. 4 и 5 ст. 22 ФЗ-169: "4. Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов и утверждается соответствующим органом исполнительной власти. 5. В городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование".
Почему соответствующие требования содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98?
Нормы ФЗ-169 действовали параллельно с нормами ГрК РФ от 07.05.98, поэтому отсутствовала необходимость во включении в ГрК РФ от 07.05.98 дублирующих норм. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал только полномочия органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, без институционального выделения глав таких органов и, соответственно, без определения квалификационных требований к руководителям последних.
Действуют ли указанные требования ФЗ-169 в настоящее время?
Нормы ФЗ-169 в части квалификационных требований вошли в противоречие с принятым позднее законодательством в области государственной и муниципальной службы. Например, установление в ФЗ-169 квалификационных требований к государственным служащим субъекта РФ и муниципальным служащим, а тем более указание на наименование их должностей может рассматриваться как неправомерное вмешательство в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются законом субъекта РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации" предусматривает в ст. 9, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. То есть субъекты РФ должны прежде всего руководствоваться более поздним и более специальным федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
Такое утверждение касается в первую очередь наименования должности главного архитектора субъекта РФ и означает, что законом субъекта РФ может быть установлено иное наименование данной должности, чем то, которое определено ФЗ-169. Но аналогичная ситуация и с главными архитекторами городов и иных муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Кроме того, муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации присваиваются квалификационные разряды, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды и порядок их присвоения опять-таки устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.
Поэтому квалификационные требования к лицам, возглавляющим уполномоченные органы в области градостроительной деятельности регионального и муниципального уровня, определяются не ФЗ-169, а законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Ими же, а не ФЗ-169 устанавливаются и наименования должностей государственных и муниципальных служащих. Квалификационные требования к профессиональному образовательному уровню должностного лица, предусмотренные ч. 5 ст. 22 ФЗ-169, могут применяться в том случае, если они не противоречат более поздним федеральным законам в области государственной и муниципальной службы.
Таким образом, требования ФЗ-169 в части квалификационных требований к главным архитекторам в настоящее время могут применяться лишь при одном условии: если они не вступают в противоречие с федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
Может ли специальный закон - ГрК РФ от 29.12.04 - содержать указанные требования?
Обсудим такую гипотетическую возможность последовательно по трем позициям:
1) соотношение ГрК РФ с законодательством о государственной и муниципальной службе;
2) расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 и сужение предмета регулирования ФЗ-169;
3) содержание минимальных квалификационных требований и региональная специфика.
1. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований, распространяемых на соответствующих должностных лиц в регионах, может быть выполнено при соблюдении жесткого условия, а именно неизменности с момента введения в действие Кодекса не только федерального, но и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе. В противном случае нормы Кодекса в рассматриваемой части подлежали бы постоянному изменению вслед за меняющимся законодательством о государственной и муниципальной службе, особенно вслед за не завершившимся в своем становлении региональным законодательством. Очевидно, что на данном этапе указанное условие невыполнимо, соответственно, и обсуждаемая гипотетическая возможность не должна стать реальностью.
2. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований равнозначно неизбежному изъятию из ФЗ-169 соответствующих норм относительно квалификационных требований, которые еще могут действовать, но только в той незначительной части, которая не противоречит законодательству о государственной и муниципальной службе. В таком случае ФЗ-169 начинает терять свой предмет настолько, что становится неочевидным само наличие последнего.
3. Минимальные требования, содержащиеся в федеральном законе, не могут быть иными, как только универсальными требованиями, применяемыми во всех случаях без исключения. Чтобы соблюдалось обязательное условие универсальной применимости этих требований, они неизбежно должны быть настолько минимальными, что это будет равнозначно их отсутствию.
Таким образом, обсужденная гипотетическая возможность либо не может стать реальностью, либо определяет не самые оптимальные механизмы регулирования. Более продуктивна и реальна схема, определенная в совокупности с законодательством о государственной и муниципальной службе и ГрК РФ от 29.12.04, когда соответствующие квалификационные требования могут устанавливаться различными уровнями публичной власти, в том числе посредством регионального законодательства о градостроительной деятельности при соблюдении соответствия с законодательством о государственной и муниципальной службе.
Вопрос 6.2. О правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства
Есть два потенциально возможных способа установления обязательных квалификационных требований к указанным физическим и юридическим лицам: посредством лицензирования и посредством механизмов саморегулирования.
Способ установления квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством лицензирования, применимый в рамках специального закона (будь то федеральный закон об архитектурной деятельности или закон о градостроительной деятельности), перестал быть возможным со вступлением в силу Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", поскольку с этого момента лицензирование стало исключительно предметом законодательства о лицензировании.
Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в редакции Федерального закона от 2 июля 2005 года N 80 применительно к градостроительной деятельности предусматривает три вида лицензируемой деятельности:
- проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Кроме того, в ст. 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержатся следующие нормы:
"1. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом. 2. Лицензирование видов деятельности, не указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона".
Абсолютно логично, что во исполнение изложенной нормы федеральный законодатель принял Федеральный закон от 10 января 2003 года N 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым исключил главу II ФЗ-169, посвященную лицензированию архитектурной деятельности.
Соответственно, и ГрК РФ от 29.12.04 не может содержать нормы о лицензировании, за исключением норм отсылочного характера к законодательству о лицензировании. Таких норм ГрК РФ от 29.12.04 не содержит, поскольку отсылочные нормы всегда носят факультативный характер и на суть складывающихся отношений никак не влияют.
Вопрос 6.3. Об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования
Обсуждая этот вопрос, нельзя не принять во внимание тот факт, что во время подготовки ГрК РФ от 29.12.04 не было специального федерального закона о саморегулируемых организациях. В этом случае есть только две возможные схемы установления квалификационных требований:
1) включить соответствующие нормы непосредственно в ГрК РФ от 29.12.04 до принятия специального федерального закона о саморегулируемых организациях, с последующим внесением в Кодекс изменений, если возникнет коллизия со специальным законом;
2) не включать в ГрК РФ от 29.12.04 соответствующие нормы до принятия специального федерального закона.
В ходе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 была отработана первая схема, в результате чего проект кодекса, принятый Государственной Думой в первом чтении, содержал отдельную главу "Саморегулируемые организации, аттестация лиц, ответственных за проектирование и строительство" <1>. На стадии второго чтения законодатель решил придерживаться второй схемы. По этой причине указанная глава была изъята из законопроекта, а специального федерального закона о саморегулируемых организациях, кстати, нет и сегодня.
--------------------------------
<1> С текстом проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятого в первом чтении 10 июня 2004 г., можно ознакомиться на сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma.gov.ru. Номер проекта - 51711-4.
Таким образом, нельзя считать справедливым адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что он не установил обязательные квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства. Перспектива решения обсуждаемого вопроса связана с принятием специального федерального закона о саморегулируемых организациях и последующим внесением в ГрК РФ от 29.12.04 дополнений, связанных со спецификацией норм специального федерального закона применительно к деятельности саморегулируемых организаций лиц, ответственных за градостроительное и архитектурно-строительное проектирование, проведение инженерных изысканий и строительство.
ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ К ГЛАВЕ 3
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ"
В разделе, посвященном ответам на вопросы к главе 2 ГрК РФ от 29.12.04, было показано, что мнимое разрушение системы регулирования градостроительной деятельности ассоциируется у сторонников такого мнения с тем, что ГрК РФ от 29.12.04 злонамеренно не воспроизвел наименования органов архитектуры и градостроительства применительно к различным уровням публичной власти, ранее номинально содержавшиеся в ГрК РФ от 07.05.98, но фактически и до появления нового Кодекса не применявшиеся и по причине не состоявшегося в свое время исключения формулировок ГрК РФ от 07.05.98 превратившиеся в "фантомную боль" некоторых специалистов градостроительного проектирования.
Уяснив это достаточно очевидное положение, следует продвинуться дальше в понимании того, как может и должна в правовой системе, последовательно утверждаемой в Российской Федерации, формироваться система регулирования градостроительной деятельности в части территориального планирования.
Вопрос (7) о комплексности территориального планирования
и различном понимании того, как должна обеспечиваться
комплексность территориального планирования
Одна из фундаментальных характеристик территориального планирования - его комплексность. Это всеми признанное и самоочевидное положение не нуждается в пространном обсуждении и доказательстве.
Назначение обсуждаемого ГрК РФ от 29.12.04 состоит в том, чтобы утвердить такие правовые нормы, которые не только обеспечили бы комплексность, но и принудили бы органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям, предотвратили, сделали невозможными иные, несогласованные, действия в этой сфере.