ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2745
Скачиваний: 4
Определив местный уровень как единственное место, где должны вестись информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, ГрК РФ от 29.12.04 называет городские округа и муниципальные районы, но не называет поселения. Почему?
При подготовке проекта Кодекса обсуждались два варианта:
1) городские округа и поселения;
2) городские округа и муниципальные районы.
Федеральный законодатель сделал выбор в пользу второго варианта по следующим причинам. Во-первых, на уровне поселений, в отличие от муниципальных районов, недостаточно кадровых и материальных ресурсов для ведения таких систем, и, во-вторых, поскольку муниципальных районов значительно меньше, чем поселений, понадобится меньше средств на обязательное направление в местные информационные системы копий документов, утверждаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
Вопрос 43.2. Об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности
В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке, установленном ГрК РФ от 29.12.04, должны поступать официально утвержденные документы, принимаемые органами власти, а также документы, утвержденные в установленном порядке частными лицами (например, проектная документация, утвержденная застройщиками). При этом факт поступления указанных документов в информационные системы должен подтверждаться технологической записью. Но в отличие от кадастра такая запись не является и не может быть юридическим признанием того или иного документа легальным с момента поступления в такую систему.
В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности поступают документы, утвержденные на всех существующих уровнях власти - на уровне Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения, др.), субъектов Российской Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, др.), органов местного самоуправления.
Именно последнее обстоятельство отличает информационные системы обеспечения градостроительной деятельности от государственных архивов, которые содержат утвержденные государственными органами документы в области градостроительной деятельности. Государственные архивы ведутся соответствующими государственными органами "для себя", и в них не направляются в обязательном порядке документы, утвержденные другими органами публичной власти. В этом отношении показательна позиция Российской Федерации и субъектов РФ применительно к ведущимся на местном уровне информационным системам обеспечения градостроительной деятельности, когда государственные органы, уполномоченные по вопросам градостроительной деятельности:
1) ведут "для себя" архивы документов, подготовку и принятие которых они обеспечили;
2) передают в местные информационные системы в обязательном порядке копии документов, утвержденных органами государственной власти;
3) беспрепятственно пользуются ресурсами местных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности.
О том, какими возможностями обладают, например, уполномоченные органы субъектов РФ при использовании открытых информационных ресурсов, более подробно мы поговорим ниже при обсуждении вопроса 44.2.
Вопрос (44) о структуре информационных систем
обеспечения градостроительной деятельности
Вопрос 44.1. О том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов
Этот вопрос неизбежно возникает в связи с имеющимся в ГрК РФ от 29.12.04 несовпадением формулировок, что может приводить к разночтениям.
С одной стороны, в п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 говорится о том, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...". С другой стороны, в ч. 2 ст. 57 содержатся универсальные нормы следующего содержания:
"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".
Прокомментируем данные положения.
Формулировка первого предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначна: в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности направляются не сведения о документах, а копии документов. Иное просто невозможно не только по букве, но и по духу федерального законодательства. Направление сведений о документах означало бы то, что публичная власть, прежде чем сделать доступным для всех граждан утвержденный ею документ, производит с ним манипуляции - разделяет содержащиеся в нем сведения на те, которые будут направлены в информационную систему, и на те, которые по каким-то причинам направлены не будут. Очевидно, что такого рода манипуляции приводили бы к недосказанности - в лучшем случае, или дезинформации граждан - в худшем. Такое невозможно хотя бы по той причине, что принимаемые органами публичной власти документы территориального планирования подлежат обязательному опубликованию.
Формулировка второго предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 так же однозначно свидетельствует о том, что органы местного самоуправления размещают в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности не сведения о документах, а именно копии полученных документов.
При том что приведенная норма ГрК РФ от 29.12.04 не оставляет сомнений в однозначности трактовки, полезно все же разобраться, почему в информационной системе должны размещаться именно копии полученных документов, а не сведения о документах. Для этого проследим, какими будут последствия размещения вместо копий документов сведений о документах.
Чтобы разместить в информационной системе сведения о документах, надо, чтобы служба информационной системы после принятия копий документов и до размещения соответствующей информации совершила бы некоторые манипуляции с полученными копиями документов - разделила бы содержащиеся в копиях документов сведения на те, которые будут размещены в информационной системе, и те, которые по каким-то причинам размещены не будут.
Если бы в информационной системе были размещены сведения о документах, то это означало бы:
а) отсутствие первичной информации - копий документов;
б) наличие производной информации - сведений о документах;
в) неизбежность постановки вопроса о том, кто отвечает за эту производную информацию.
Ответ очевиден - отвечает тот, кто произвел манипуляции с копиями документов и создал производную информацию, то есть служба информационной системы, а фактически орган местного самоуправления, в ведении которого эта служба находится.
Те заявители, которые не являются прямыми заказчиками подготовки производной вторичной информации и запрашивают сведения из информационной системы, заинтересованы в получении юридически значимой информации, а юридически значимой информацией является только информация в виде копий официально утвержденных документов, первоначально поступивших в информационную систему, а не трансформированные сведения о документах.
Запрашиваемая заявителями и предоставляемая им информация касается имущественных прав заявителей или их экономических намерений. Трансформированные сведения о документах могут содержать неполную и (или) искаженную информацию, которая может нанести материальный ущерб заявителю. Заявитель по суду может потребовать возмещения причиненного ему ущерба. Субъектом, причинившим ущерб, является служба информационной системы, предоставившая неполную и (или) искаженную информацию как результат произведенных ею манипуляций с копиями исходных официально утвержденных документов. Возмещение ущерба должно будет осуществляться из бюджета муниципального образования.
Круг замыкается: сами работники службы информационной системы не правомочны и не должны совершать манипуляции с копиями документов, поступающих в информационную систему, перед тем, как разместить их в системе.
Возвращаясь теперь к вопросу о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов, можно ответить кратко: включают и то и другое, но при этом необходимо сделать два уточнения:
1) норму п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 следует трактовать в том смысле, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах в форме копий самих документов, размещаемых в информационных системах в неизменном виде (при этом отметим, что формулировка указанной нормы нуждается в уточнении);
2) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут содержать сведения о документах как результат: а) упорядочения (обработки, систематизации) поступающих копий документов без их изменения путем, например, составления аннотированных списков, упрощающих поиск копий соответствующих документов; б) создания по специальным заданиям, заказам "вторичной информации", производимой в результате соответствующих манипуляций с исходными копиями документов, поступающих в информационную систему.
Вопрос 44.2. О разделении документов и материалов на первичные и вторичные, а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Очевидно, что первичными могут быть только копии документов, поступающие в обязательном порядке в информационные системы и размещаемые в неизменном виде в таких системах, а вторичными могут быть как документы, так и материалы, полученные в результате действий с использованием копий исходных первичных документов с их трансформацией в новые, производные документы или материалы. При этом важно иметь в виду следующее.
Во-первых, документ - это всегда публичный документ, легализованный уполномоченным на то должностным лицом органа власти. Документом могут пользоваться третьи лица, притом что лица, утвердившие документ, несут юридическую ответственность перед третьими лицами, которые пользуются документом. В отличие от документа, материал - это то, чем могут пользоваться третьи лица (при наличии на то желания субъекта, создавшего материал), но без возникновения юридической ответственности субъектов, создавших материал, перед третьими лицами, о чем таким лицам должно быть известно заранее. Поэтому то, что попадает в информационную систему, должно четко различаться по статусу: заявители, запрашивающие для себя информацию из информационной системы, должны знать, с чем они имеют дело - с документом или с материалом. То же самое должны знать и лица, размещающие (во исполнение закона либо по своей инициативе) информацию в виде документа, за который они будут нести ответственность, либо в виде материала, за который они отвечать не будут.
Во-вторых, новые, производные документы возникают в двух случаях: когда состоялось их утверждение а) органами власти или б) частными лицами (например, проектной документации, утверждаемой застройщиками), свидетельствующее о готовности таких лиц нести соответствующую ответственность. Новые, производные материалы возникают в случаях, когда публичные или частные субъекты, их создавшие, сочли возможным предложить разместить материал в информационной системе, а орган, уполномоченный вести информационную систему, согласился это сделать.
В-третьих, применительно к новым, производным материалам, размещенным в информационной системе, необходимо учитывать ряд принципиально важных особенностей, которые состоят в следующем. Если такие материалы предоставляются заявителям бесплатно и заявители знают о том, что они бесплатно получают именно материалы, а не документы, то за достоверность информации перед заявителями не несет ответственности ни служба информационной системы, ни создатель производных материалов. Заявитель знает о том, что для него существует риск получить неадекватную информацию, но фактически берет этот риск на себя. Если же производные материалы предоставляются заявителям за плату, то возникает ответственность перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателей производных материалов, поскольку последние фактически зарабатывают на создании и возмездном распространении информации. Однако из этого правила возможно исключение: если заявитель оплачивает материалы информационно-аналитического характера, то ответственность за предоставление недостоверной информации в этот случае никто не несет. (Указанные особенности должны учитываться в последующем - при обсуждении вопросов об источниках поступления документов и материалов и об установлении платы за предоставление документов и материалов из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.)
Какие имеются основания для присутствия в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности помимо первичных также вторичных документов и материалов? Это основания формально-правового, технологического и содержательного характера.
Формально-правовые основания определяются тем, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя помимо копий документов "иные документы и материалы".
Что касается технологических оснований, то в ч. 1 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется... путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений...". Чтобы осуществлять указанные действия, необходимо подготавливать технологические материалы в виде списков, реестров, других материалов, без которых обеспечить ведение информационных систем невозможно.