ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2652
Скачиваний: 4
Первое положение.
Определяя состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности, ГрК РФ от 07.05.98 включал в этот состав федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, но не включал местные органы архитектуры и градостроительства. Почему?
Возможный ответ состоит в следующем. Признаком определяемого состава следует считать то, что соответствующие органы являются государственными органами. Поскольку органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, в этот состав включены только органы РФ и субъектов РФ. Такой ответ был бы полностью корректным, если бы в первом абзаце части 1 рассматриваемой статьи перед словом "органов" стояло бы слово "государственных". При отсутствии же такого слова возникает неопределенность в смысле механистического (по причине отсутствия установленного критерия) вычленения из рассматриваемого состава местных органов архитектуры и градостроительства.
Второе положение.
Органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ названы территориальными органами архитектуры и градостроительства, в отличие от местных органов архитектуры и градостроительства, которые территориальными не названы. Почему? Есть только два гипотетически возможных способа ответить на этот вопрос.
1. Если определение "территориальный" характеризует территориальную локализацию, то очевидно, что в данном контексте такое определение неприемлемо и отпадает.
2. Если определение "территориальный" характеризует административную подчиненность одного органа другому органу, то и в таком значении рассматриваемое определение не может применяться, поскольку органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ не могут находиться в административном подчинении по вертикали федеральному органу архитектуры и градостроительства. То же самое относится и к отношениям между местными органами архитектуры и градостроительства и федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также к отношениям между органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и местными органами архитектуры и градостроительства.
Вывод: ГрК РФ от 07.05.98 неправомерно именовал органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ территориальными органами архитектуры и градостроительства.
Третье положение.
Речь идет о единой системе и частичности этой системы (относительно содержания ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98).
Во-первых, очевидна некорректность использования в федеральном законе словосочетания "единая система" по причине избыточности слова "единая": неясно, в чем разница между "единой системой" и просто "системой", поскольку, например, в названии рассматриваемой главы речь идет о "системе", но не о "единой системе".
Во-вторых, говорится о единой системе, которая носит частичный, ограниченный характер. Эта система действует "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности".
Само наличие рассматриваемой фразы в тексте закона говорит о том, что выделяются две сферы регулирования градостроительной деятельности: "по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ" и "вне указанных предметов". Если бы данная фраза отсутствовала, то не возникало бы вопроса о наличии двух указанных сфер, было бы вполне ясно и очевидно, что все регулирование градостроительной деятельности происходит в рамках предметов совместного ведения, и вне таких рамок нет ничего, что относилось бы к указанному регулированию.
Поскольку в рассматриваемой фразе утверждается наличие двух указанных сфер, то правомерно задать вопрос: соответствует ли данная конструкция Конституции РФ? Конституция устанавливает, что какое бы то ни было государственное полномочие, либо сфера государственной деятельности, либо отрасль законодательства может находиться только:
а) в исключительном ведении РФ;
б) в совместном ведении РФ и субъектов РФ;
в) в ведении субъектов РФ.
Возможность отнесения деятельности по регулированию градостроительной деятельности одновременно к совместному ведению РФ и субъектов РФ и к ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией РФ, а значит, не допускается.
Вывод: текст ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98 противоречит положениям Конституции РФ. Кроме того, он противоречит ст. 2 этого же Кодекса, которая, следуя Конституции, не предусматривает разделения предметов ведения.
Вопрос 5.3. О ложности утверждения, согласно которому ГрК РФ от 07.05.98 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ГрК РФ от 29.12.04 разрушил эту систему
Ложность этого утверждения очевидна по следующим основаниям:
- система органов исполнительной власти может быть образована только при наличии административного подчинения одного органа другому. Когда такого подчинения нет, не может быть и системы в административном смысле этого слова. Можно и необходимо говорить об обеспечении системы, но не посредством административного подчинения, а исключительно посредством процедурной технологии взаимодействия (эти вопросы будут детально рассмотрены в дальнейшем);
- специальные законы не определяют и не могут определять вопросы административного соподчинения органов публичной власти различных уровней в федеративном государстве, каким является Россия; эти вопросы определяются не специальными законами, а Конституцией РФ, федеральными законами о принципах устройства государственной власти и органов местного самоуправления.
Поэтому:
1) несмотря на то что в ГрК РФ от 07.05.98 номинально были представлены: а) нормы о единой системе; б) наименования (имена собственные) органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности на трех уровнях публичной власти; в) полномочия органов публичной власти второго эшелона - органов архитектуры и градостроительства, Кодекс не определял и не мог определять ни первого, ни второго, ни третьего. Фактически этим Кодексом была заложена иллюзия, декларативно-фантомные нормы, которые не имели юридической силы. Эта иллюзия сыграла злую шутку: переключила энергию профессионалов-градостроителей на второстепенное в ущерб главному, то есть на выстраивание вертикали архитектурной власти в ущерб работе по содержательному наполнению и развитию системы градостроительной деятельности;
2) по причине иллюзорности якобы созданной ГрК РФ от 07.05.98 системы органов ГрК РФ от 29.12.04 не мог эту мнимую систему разрушить. Как можно разрушить то, чего фактически не было? Зато ГрК РФ от 19.12.04 разрушил иллюзию, и вот этого ему не прощают.
Новый Кодекс фактически вывел из тупика дискуссию о единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, переведя ее из плоскости непродуктивного обсуждения административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанных им законом полномочий.
Вопрос 5.4. О том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности
Следует подчеркнуть, что ГрК РФ от 29.12.04 применительно к полномочиям органов власти не выбирал, в том смысле, что он не навязывает волюнтаристским образом некую абсолютно новую и чуждую концепцию или систему.
Применительно к вопросу о полномочиях ГрК РФ от 29.12.04, во-первых, предъявляет объективно существующую правовую систему, предопределенную не им, но Конституцией РФ, иными федеральными законами, и, во-вторых, выстраивает вектор развития норм о полномочиях применительно к органам публичной власти второго эшелона, которые должны устанавливаться не федеральным законом (иллюзия, созданная ГрК РФ от 07.05.98), но:
- Правительством РФ - применительно к органу(-ам), уполномоченному(-ым) в области градостроительной деятельности;
- законодательными и иными правовыми актами субъектов РФ - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (муниципальными правовыми актами) - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне муниципальных образований.
Одним из примеров того, как нормы ГрК РФ от 29.12.04 могут трактоваться на уровне закона субъекта Российской Федерации в части наименования органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, а также описания его полномочий (то есть полномочий "второго эшелона" органов публичной власти), служит нижеследующий текст. При этом надо иметь в виду, что условием для приведения в законе субъекта РФ конкретного наименования такого органа является наличие его наименования в Основном Законе (конституции, уставе) соответствующего субъекта РФ.
"Статья <...> Полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области градостроительной деятельности
1. Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области градостроительной деятельности, является Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации.
2. Правом возглавлять Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации обладают лица, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
3. Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации для реализации полномочий в области градостроительной деятельности выполняет следующие функции:
1) подготавливает или обеспечивает подготовку, в том числе путем организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, проектов законов субъекта Российской Федерации, иных правовых актов субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, а также предложений по внесению изменений в такие законы и правовые акты;
2) подготавливает и представляет на утверждение правительству субъекта Российской Федерации:
сводное заключение на проект документа территориального планирования Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, имеющего общую границу с субъектом Российской Федерации;
заключения на проекты документов территориального планирования муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
3) обеспечивает подготовку, согласование, утверждение и реализацию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также внесение изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации путем:
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на проведение научно-исследовательских работ, подготовку исходных аналитических, картографических и иных материалов, необходимых для разработки схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, внесения в указанную схему необходимых изменений;
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на разработку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
обеспечения процесса согласования проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъектом Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
обеспечения проверки (в том числе при необходимости путем: привлечения специализированных негосударственных организаций, проведения государственной экспертизы) проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации на соответствие требованиям законодательства, решениям ранее принятых документов территориального планирования, ранее утвержденной документации по планировке территории, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам;
подготовки и направления правительству субъекта Российской Федерации заключения по результатам согласования и проверки на соответствие требованиям законодательства проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с рекомендациями об утверждении схемы;
обеспечения процесса подготовки, согласования и утверждения плана (программы) реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
осуществления мониторинга реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
4) подготавливает и представляет на утверждение правительству субъекта Российской Федерации проекты планов подготовки документов территориального планирования субъекта Российской Федерации совместно с Российской Федерацией, с субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъектом Российской Федерации, с органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
5) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения ...области в соответствии с утвержденной схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации; обеспечивает проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям законодательства, а также процесс согласования и утверждения указанной документации в установленном порядке;
6) на основе утвержденной документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъекта Российской Федерации подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты правовых актов об изъятии земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных нужд субъекта Российской Федерации;