ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1516
Скачиваний: 3
государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
мониторинга водных объектов;
резервирования источников питьевого водоснабжения;
нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений;
полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством РФ.
Пункт 1 комментируемой статьи относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 8 ВК РФ в собственности субъектов РФ могут находиться пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности.
Отнесение к собственности субъектов РФ данных видов водных объектов может вызвать определенные трудности. По мнению М.А. Вакулы, в отношении прудов и обводненных карьеров, акватории и бассейны которых не полностью расположены на территории субъекта Федерации, органы его государственной власти в связи с указанным обстоятельством лишены каких бы то ни было регулятивных функций, в том числе не имеют возможности осуществлять и финансировать мероприятия по их охране <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Одним из важнейших полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ, является нормативное правовое регулирование отдельных вопросов в сфере водных отношений. Ряд субъектов РФ имеют достаточно развитое водное законодательство. Так, в некоторых из них оно кодифицировано - в настоящее время действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <2> (от 7 ноября 2005 г.), утратили силу Водный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 апреля 1997 г. N 12-РЗ <3> и Водный кодекс Республики Татарстан от 16 июня 1999 г. N 2221 <4>, в некоторых субъектах РФ действует комплекс законодательных актов. К ним следует относить и программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ. Данные программы играют существенную роль в планировании расходования бюджетных средств соответствующего субъекта РФ на водоохранные мероприятия и восстановление водных объектов.
--------------------------------
<2> Законы Республики Башкортостан. 1994. Выпуск VI.
<3> Кабардино-Балкарская правда. 1997. N 87, 88. 13 мая.
<4> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1999. N 9. Ст. 668.
Как указано п. 12 комментируемой статьи, органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечить подготовку и утверждение перечней водных объектов, подлежащих региональному государственному водному контролю и надзору. Эти перечни должны быть подготовлены с учетом уже названных критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим как федеральному государственному контролю и надзору, так и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 640. Между тем относительно достаточности наделения органов государственной власти субъектов РФ властными полномочиями в области водных отношений имеются различные мнения. Так, М.А. Вакула отмечает, что отсутствие полномочий по составлению водохозяйственных балансов и установлению лимитов водопользования не позволяет органам исполнительной власти регионов собирать информацию о фактическом состоянии водных объектов на своей территории, прогнозировать и регулировать объемы водопользования в целях рационального использования водных ресурсов <1>.
--------------------------------
<1> Вакула М.А. Новый Водный кодекс РФ: проблемы и пробелы // Экологическое право. 2006. N 4.
Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 26
Возможность передачи отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ вместе с предоставлением субвенций из федерального бюджета зачастую является средством повышения эффективности мероприятий в области обеспечения охраны и рационального использования водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ. Данный факт обусловлен прежде всего лучшей обеспеченностью органов исполнительной власти некоторых субъектов РФ штатным количеством служащих, квалификацией персонала, большим финансированием за счет средств бюджетов субъектов РФ, что в условиях часто практически полного дублирования такими органами полномочий федеральных органов исполнительной власти в этой сфере ставит вопрос о целесообразности наделения их и названными полномочиями.
Исходя из положений рассматриваемой статьи, финансирование передаваемых федеральными органами исполнительной власти полномочий обладает некоторыми специфическими чертами:
финансирование осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета;
порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ;
такие средства имеют строго целевой характер и не могут быть использованы на иные цели;
в случае использования данных средств на иные цели федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе взыскивать их в порядке, установленном законодательством РФ.
Как указано в ч. 4 комментируемой статьи, объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в целях реализации переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий, определяется по методике, утвержденной Правительством РФ, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определенному субъекту РФ, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии водных объектов в границах поселения. Между тем, несмотря на определенную значимость указанных вопросов ввиду их тесной взаимосвязи с вопросами предоставления финансирования переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий из федерального бюджета, подготовки и утверждения данной методики на момент вступления ВК РФ в законную силу осуществлено не было.
Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
Комментарий к статье 27
Вопросы деятельности органов местного самоуправления в различных областях, в том числе и в сфере водных отношений, регулируются положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (в ред. от 25 июля 2006 г.) (далее - Закон N 131-ФЗ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 26), а также осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов и информирование населения об ограничениях их использования (п. 31).
Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, в частности, следует относить проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 24), а также осуществление в пределах, установленных водным законодательством, полномочий собственника водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд (п. 28).
Положения ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ закрепляют перечень вопросов местного значения городского округа. Они незначительно отличаются от вопросов местного значения поселения и муниципального района: проведение мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 32), осуществление в пределах, установленных водным законодательством, полномочий собственника водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и вдобавок информирование населения об ограничениях использования водных объектов (п. 36). Наделение городских округов незначительно более широким перечнем вопросов местного значения, по сравнению с теми, что касаются иных видов муниципальных образований, обусловлено прежде всего большей плотностью населения в городских поселениях и отсюда более интенсивной эксплуатацией ими водных объектов в целях удовлетворения личных рекреационных нужд.
Сравнительный анализ приведенных положений Закона N 131-ФЗ и комментируемой статьи позволяет сделать вывод о значительной схожести перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, закрепленных данной статьей. Между тем в число полномочий этих органов включены полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, по охране таких водных объектов, а также установлению ставок платы за пользование ими, порядка расчета и взимания этой платы. Закрепление более конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, по сравнению с положениями ст. 68 ВК РФ 1995 г., установившей, что названные органы наделяются всеми полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, является более последовательным шагом, который с введением нового ВК РФ позволит упорядочить деятельность органов местного самоуправления в сфере водных отношений.
Статья 28. Бассейновые округа
Комментарий к статье 28
Бассейновый принцип управления водными ресурсами не является новеллой для действующего водного законодательства. Он был закреплен еще Основами водного законодательства СССР <1>, которые устанавливали, что государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется через бассейновые (территориальные) управления специально уполномоченных государственных органов в данной сфере, а Водным кодексом РСФСР 1972 г. <2> указанный принцип был упрочнен и конкретизирован. Реформирование системы государственного управления в стране в связи с распадом Союза ССР существенно не повлияло на применение бассейнового принципа, и в ст. 69 ВК РФ 1995 г. в качестве одного из принципов государственного управления в области использования и охраны водных объектов был провозглашен принцип сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ. Иными словами, в системе государственного управления в данной сфере применялось сочетание бассейнового и административно-территориального принципов.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1970. N 50. Ст. 566.
<2> Ведомости ВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.
В соответствии с бассейновым делением территории РФ, отраженным в комментируемой статье, устанавливается 20 бассейновых округов (по бассейнам крупнейших водных объектов и их систем), границы которых утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. При этом необходимо отметить, что закрепление их названий в ВК РФ является для российского водного законодательства новым решением. Перечисление данных округов в тексте законодательного акта, а тем более ВК РФ, с одной стороны, может способствовать упрочнению системы государственного управления в данной сфере путем усложнения порядка изменения основ его территориально-бассейнового деления, а с другой - в случае возникновения объективной необходимости такого изменения по каким-либо причинам может послужить ему существенным препятствием.
Важно заметить, что в тексте законодательного акта впервые дано определение бассейнового округа, который понимается как совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Между тем более дальновидным решением, позволившим бы избежать некоторых противоречий, на наш взгляд, было бы определение его как совокупности поверхностных, а также связанных с ними подземных водоемов, водотоков и морей. Причина противоречий заключается в том, что определение бассейнового округа в ч. 1 комментируемой статьи дается через понятие "речной бассейн", который в соответствии со ст. 1 ВК РФ представляет собой совокупность связанных друг с другом водоемов, водотоков и морей и озер, в которые осуществляется сток через данные водоемы и водотоки. При этом необходимо иметь в виду, что согласно как ст. 5 ВК РФ 2006 г., так и ст. 11 ВК РФ 1995 г. озера являются одним из видов поверхностных водоемов, а реки - поверхностными водотоками. Поэтому представляется, что данное определение позволило бы толковать понятие "бассейновый округ" более последовательно, включив в него все виды водных объектов.
Статья 29. Бассейновые советы
Комментарий к статье 29
Согласно комментируемой статье к задачам бассейновых советов относится лишь разработка рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа, при этом данные рекомендации могут быть использованы лишь при разработке указанных схем.
В статье 120 ВК РФ 1995 г. бассейновые советы наделялись ролью координационных органов, в состав которых по положению о каждом конкретном бассейновом совете, утверждаемому Правительством РФ, могли входить представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей. Представители этих органов, объединений и организаций включались в состав бассейновых советов в целях учета интересов всех участников водных отношений в пределах бассейнового округа при выработке советами рекомендаций, которые учитывались в обязательном порядке при принятии важнейших управленческих решений.
При этом ч. 3 комментируемой статьи в состав бассейновых советов помимо перечисленных субъектов включаются и представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Данный шаг обусловлен тем, что зачастую принимаемые советами рекомендации, влияющие на принятие решений органами государственной власти или местного самоуправления, затрагивают интересы общин и отдельных представителей данных народов и препятствуют осуществлению ими традиционного природопользования, в том числе и использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционного осуществления хозяйственной деятельности.
Между тем закрепление за бассейновыми советами полномочий исключительно рекомендательного характера вызвало определенные дискуссии в практических кругах, и уже высказывалось мнение о недостаточности наделения их полномочиями в новом ВК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: интернет-конференция руководителя Федерального агентства водных ресурсов Р.З. Хамитова "Новое водное законодательство Российской Федерации" от 17 июля 2006 г.
Необходимо отметить, что наряду с бассейновыми советами в пределах территории бассейновых округов функционируют бассейновые научно-промысловые советы, Порядок деятельности которых утвержден Приказом Минсельхоза России от 13 декабря 2005 г. N 208 <1>. Названные советы наделены несколько иными полномочиями и создаются также для разработки предложений о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов. В том числе данные советы выдвигают предложения о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации, в том числе во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, а также в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.