ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1724
Скачиваний: 1
Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, некоторые положения Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений:
- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ);
- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);
- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);
- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения - передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);
- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ).
Предусмотренные в комментируемой статье и статьях 25 - 27 ВК РФ полномочия публичных органов конкретизируются в последующих нормах Кодекса; по многим из обозначенных вопросов уже приняты нормативные правовые акты, приводимые в соответствующих статьях ВК РФ.
Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих ее пунктах и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования (ст. 35), водохранилища (ст. 45), особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны (ст. ст. 63 - 66), резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 34).
Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов согласно частям четвертой и шестой ст. 33 настоящего Кодекса устанавливается Правительством РФ.
Предусмотренные в пункте 3 ст. 24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов тесно связаны с установленным в пунктах 14, 19 - 21 и др. той же статьи порядком организации и проведения государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений (см. также ст. 26 настоящего Кодекса).
В пунктах 4 - 7 ст. 24 и других статьях ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.
Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения элементов единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Федерацией нормативных правовых актов, предусмотренных в статье 2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких именно органов и чьей и какой компетенции идет речь.
В любом случае разработка составных частей нормативно-правовой базы обеспечения, регулирования водных отношений должна быть тесно связана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными теоретическими и прикладными исследованиями в области использования и охраны водных объектов.
В Водном кодексе сравнительно немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пунктам 14 и 15 ст. 3 ВК РФ.
Принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в статьях 8 - 11, 20, 40, 69 ВК РФ, в главе IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в статье 35 ВК РФ. Порядок реализации предусмотренных в пунктах 11 - 13 комментируемой статьи полномочий Российской Федерации раскрывается в статье 45 и других статьях Водного кодекса.
Принцип "загрязнитель платит" воспринят в водном и ином природоресурсном законодательстве Российской Федерации из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.
Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных целевых программах (ФЦП), в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст. 67). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.
Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Программ, принятых по поводу озера Байкал на общегосударственном уровне за последнюю треть века, по нашим подсчетам, почти два десятка.
В Водном кодексе РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, части четыре, пять - девять ст. 26, части три и шесть ст. 35 ВК РФ).
Реализация указанных полномочий Российской Федерации осуществляется путем принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов и иных актов федеральных министерств, а также федеральных служб и федеральных агентств, иных органов государственной власти Российской Федерации.
Значительная часть полномочий Российской Федерации в области водных отношений осуществляется Правительством РФ. Например, на основании статьи 20 и пункта 9 ст. 24 ВК РФ принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <86>.
--------------------------------
<86> Российская газета. 2006. 20 дек.
К иным установленным в настоящем Кодексе полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений можно отнести полномочие, предусмотренное в части три ст. 6 ВК РФ. В соответствии с ним Правительство РФ приняло Постановление от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". В соответствии с этим Постановлением утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более месяца.
Реализация вышеназванных полномочий предполагает принятие нормативных правовых актов, рассчитанных на неопределенное время, а также на установленный период времени, например на год. Так, в соответствии с полномочиями Российской Федерации, предусмотренными в статье 26 ВК РФ, 13 июня 2006 г. принято Постановление Правительства N 370 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 году из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов" <87>.
--------------------------------
<87> Российская газета. 2006. 22 июня.
Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 25
Концепция водного и иного законодательства Российской Федерации о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников природных ресурсов соответствующими правами, предусмотренными в гражданском и ином законодательстве Российской Федерации.
Из пункта 1 комментируемой статьи следует ее пункт 2, соответствующий части третьей ст. 20 и пункту 9 ст. 24 ВК РФ. Участие субъекта Федерации в деятельности бассейновых советов (ст. 29 Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц и представителей в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, в разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений и в реализации совместной компетенции РФ и субъектов РФ. Участие субъектов Федерации в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:
- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта Федерации в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
- участие в согласовании, высказывании мнения законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации по поводу проекта схемы;
- участие представителей субъекта Федерации, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта Федерации, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
- участие в разработке схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий <88>.
--------------------------------
<88> См.: Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. 9 нояб.
Если к полномочиям Российской Федерации относится принятие федеральных программ, то субъекты Федерации уполномочены принимать территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов Федерации.
Утверждение территориальных программ в субъектах Федерации не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта Федерации.
Резервирование органами государственной власти субъектов Федерации источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в пункте 15 ст. 24 и статье 34 ВК РФ.
Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях в соответствии с российским законодательством государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации является осуществление регионального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору: за Федерацией в лице ее Правительства закреплено установление порядка его организации и проведения (п. 3 ст. 24, часть восьмая ст. 36 и др. настоящего Кодекса) <89>.
--------------------------------
<89> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т.е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм и требований. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно частям первой, второй, шестой и седьмой ст. 2 ВК РФ они включаются в водное законодательство Российской Федерации и не могут противоречить федеральным законам по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Правотворческая и иные функции субъектов Федерации вытекают из положений статей 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статей 2, 25 и других настоящего Кодекса, иных законодательных актов Российской Федерации и субъектов Федерации.
К ведению субъектов Федерации относится участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (части три и четыре ст. 6 ВК РФ).
Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, может служить государственная экологическая экспертиза. Ее проведение относится согласно Закону об экологической экспертизе к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: ВК РФ не предусматривает размежевание между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод.
Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральных законах от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" и от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <90>.