ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1788
Скачиваний: 2
Комментарий к статье 19
Законодателем предусмотрена передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в соответствии с гражданским законодательством. Данный институт по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, которая была предусмотрена Водным кодексом 1995 г. Распорядительная лицензия возлагала на получившую ее организацию обязанность осуществлять меры по улучшению состояния водного объекта (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов). Обустроенный водный объект мог передаваться по усмотрению владельца лицензии в пользование другому лицу.
Поскольку распорядительные лицензии по новому Водному кодексу выдаваться не будут, речь, очевидно, идет о возмездном договоре. Если к договорам водопользования применяются положения об аренде, то можно предположить существование некоего подобия субаренды. При этом в ряде проектов нового Кодекса предусматривался специальный договор передачи прав и обязанностей "вторичному водопользователю". Очевидно, порядок, сроки, характер и объем передачи прав и обязанностей по договору водопользования, а также статус лица, первоначально заключившего договор с государством, должны быть непременно определены, по меньшей мере, постановлением Правительства РФ.
В целом передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу принадлежит к числу наиболее спорных и неясных правовых институтов, требующих доработки законодателя. Без отработанного механизма передачи прав и обязанностей от одного водопользователя другому государство может утерять реальный контроль над хозяйственным использованием и экологическим состоянием того или иного водоема или водотока.
В комментируемой статье указан 30-дневный срок рассмотрения уполномоченными государственными или муниципальными органами заявления "первичного" водопользователя с просьбой о даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу - вторичному водопользователю. Отказ в этой просьбе может быть оспорен в суде.
Кроме того, предусмотрена регистрация в государственном водном реестре передачи прав и обязанностей по договору водопользования. Только после регистрации права и обязанности считаются преданными.
Статья 20. Плата за пользование водными объектами
Комментарий к статье 20
Платность водопользования - один из основных принципов водного законодательства. В Водном кодексе РФ 2006 г. предусмотрены две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования.
В комментируемой статье речь идет о плате как существенном условии договора водопользования. В договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. Несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение "договорных" объемов забора или изъятия воды - штраф.
Однако функционирует и водный налог. В специальной главе 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Водный налог взимается с предприятий и организаций, забирающих воду из водных объектов для производственных нужд, а также использующих водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав и т.д.). Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду.
Толкуя Водный кодекс РФ, можно поставить вопрос о соотношении водного налога или предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в главу 25.2 НК РФ. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие нового Кодекса. Названные хозяйствующие субъекты платят за свое водопользование. Таким образом, законодатель стремится избежать "двойного обложения" водопользования: налогом и платежом.
В ходе подготовки проекта нового Водного кодекса РФ проблема платежей в сфере водного хозяйства тщательно рассматривалась, предлагались следующие решения:
- неналоговый водный платеж целевого характера;
- водный налог при своеобразной "специальной строке" бюджета.
Основанием для последнего из предложений служит уже упомянутая функциональная классификация расходов бюджета, указанная в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2004 г.) <80>.
--------------------------------
<80> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.
Звучали и другие предложения. Например, сотрудники Всероссийского института экономики минерального сырья (ВИЭМС) предлагали конкретизировать финансовые аспекты проекта ВК РФ. В частности, предлагалось в большей степени выразить целевой характер водных неналоговых платежей. По их мнению, расходы по финансированию мероприятий на восстановление и охрану водных объектов должны предусматриваться в бюджете в объемах не менее суммы доходов федерального бюджета, полученных от платы за водопользование. Кроме того, предлагалось предусмотреть положения о том, на что именно будут тратиться "водные деньги" (установление водоохранных зон, ведение реестра водных объектов, обеспечение безопасности ГТС и т.д.). При этом отмечалось, что средства, полученные за водопользование, могут тратиться и на защиту от вредного воздействия вод.
Эти предложения не были поддержаны, однако Водный кодекс РФ 2006 г. создал условия для восстановления платежей за водопользование, правовая природа которых позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Подобная практика уже имела место во время существования целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов, что дало благоприятные последствия для охраны окружающей среды.
Законодателем предусматривается стимулирование экономного водопользования и охраны вод. В частности, при определении платы за пользование тем или иным водным объектом учитываются расходы данного физического или юридического лица на меры по охране водных объектов. Таким способом стремятся повысить заинтересованность природопользователя в экологическом направлении его хозяйственной деятельности.
В комментируемой статье предусматривается также дифференциация ставок платы за водопользование в зависимости от речного бассейна, т.е. исходя из объемов и уровней воды, наличия или отсутствия водного дефицита, возможностей водоемов или водотоков к самоочищению. Очевидно, нужно будет учесть общий уровень антропогенной нагрузки на бассейн или под бассейн. Названные положения являются формой выражения некоторых основных принципов водного законодательства: бассейновый подход, регулирование в зависимости от особенностей режима водных объектов (ст. 3 ВК РФ).
В комментируемой статье указывается, что ставки, порядок расчета и взимания платы определяются исходя из права собственности на водный объект, находящийся в пользовании. Относительно федеральных водных объектов это доверено только Правительству РФ, относительно водоемов, находящихся в собственности субъекта Федерации, - региональным органам государственной власти, относительно водоемов муниципальной собственности - органам местного самоуправления. В соответствии со статьей 26 ВК РФ 2006 г. названные полномочия Правительства РФ делегированию на региональный уровень не подлежат. В настоящее время МПР России предлагает увеличить ставки платы за пользование водными объектами в среднем на 15 - 20%. За забор воды для водоснабжения населения нужно будет платить не 70, а 90 руб. Соответственно, увеличится и оплата этой жилищно-коммунальной услуги <81>.
--------------------------------
<81> Шкель Т. Контролер для каждой речки // Российская газета. 2006. N 246. С. 3.
По мнению руководства Росводресурсов, средства, полученные от водопользования, должны вкладываться в водное хозяйство. В 2006 г. на каждый вложенный в водное хозяйство рубль была получена отдача в виде предотвращения ущерба на 4 руб. Но вкладывать нужно гораздо больше, благо область для инвестиций обширнейшая. Например, на российских реках около 120 крупных шлюзов требуют ремонта. Наводить порядок нужно даже с плотинками противопожарных прудов, которые "не держат" воду. Таким образом, для стабилизации положения в отрасли требуется не менее 50 млрд. руб. ежегодно <82>.
--------------------------------
<82> Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. N 251. С. 4.
Между тем в водном законодательстве платность водопользования может обрести иное выражение, принципиально отличающееся от водного налога или водного "договорного" платежа. Например, в сельском и лесном хозяйстве действует юридически обеспеченный механизм возмещения потерь сельского и лесного хозяйства.
Согласно статье 58 ЗК РФ 2001 г. при изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий, а также изъятии сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные собственники и пользователи возмещают потери аграрной отрасли экономики. Выплаченные средства согласно статье 58 ЗК РФ вкладываются в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель. Аналогичные механизмы предусматриваются в российском законодательстве относительно возмещения потерь лесного хозяйства. В случае перевода лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесного фонда, при изъятии земель лесного фонда заинтересованные природопользователи возмещают потери (ст. 58 ЗК РФ). Полученные средства расходуются на охрану и восстановление российских лесов.
Названный инструмент возмещения потерь может быть заимствован и водным хозяйством и отображен в водном законодательстве. Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (например, в земли населенных пунктов, сельхозназначения и т.д.). Во всех этих случаях в целях обеспечения более экономного отношения к водным объектам и подстилающим их землям целесообразно законодательно установить возмещение потерь водного хозяйства.
Названное возмещение следует платить лицам, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (например, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (очевидно, МПР России или входящее в его систему Федеральное агентство водных ресурсов), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водных объектов. Как представляется, предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания при правовом регулировании водных отношений. Этот вопрос может быть решен в федеральных и региональных нормативно-правовых актах, принимаемых в реализацию Водного кодекса РФ 2006 г.
Предложения по компенсационности платежей за водопользование, а также возмещению потерь водного хозяйства во многом созвучны с соображениями экономистов. Современное теоретическое осмысление мировой экономики требует исходить из тезиса, что реальный экономический рост возможен лишь при отказе от "проедания" природного потенциала. В составе общественного продукта помимо фондов потребления и накопления необходимо иметь и фонд восполнения природных ресурсов.
Некоторые эксперты в области водного хозяйства выступают за введение водной ренты, представляющей собой альтернативу водного налога или неналогового водного платежа. Как известно из экономической теории, рента представляет собой любой регулярный доход (в частности, от недвижимости), не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты - физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода - государство - собственник водного фонда <83>.
--------------------------------
<83> Бартенев С.А. Экономические теории и школы (история и современность): Курс лекций. М.: БЕК, 1996. С. 312; Куликов Л.М. Экономическая теория: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 97, 98; Шевчук А.В., Петрунина В.В., Селиверстова М.В. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Библиотечка Российской газеты. 2006.
В свою очередь, по мнению этих экспертов, нынешняя шкала ставок платы не учитывает затраты на очистку загрязненной воды.
Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 21
В настоящее время сохраняется оставшийся от ВК РФ 1995 г. механизм решения о предоставлении водного объекта в пользование. Однако если в ВК РФ 1995 г. говорилось об особом пользовании, то в новом Кодексе - об обособленном пользовании. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования водных отношений как в странах СНГ, так и в Западной Европе. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.
В то же время решения о предоставлении водного объекта в пользование в период действия ВК РФ 1995 г. активно не практиковались. Во многом это обусловлено тем, что данный инструмент "вытеснялся" лицензированием, а пользование водных объектов в нуждах обороны осуществлялось еще с советских времен. В настоящее время в связи с отменой лицензирования правовой инструмент решений о предоставлении водных объектов в обособленное пользование получит "второе рождение".
Закрепляется исключительное полномочие Правительства РФ предоставлять те или иные федеральные водные объекты или их части для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, данные водные объекты используются Вооруженными Силами РФ (армия и флот), ФСБ и т.д. При этом, исходя из статьи 38 ВК РФ, речь идет о так называемом обособленном водопользовании в таких публичных нуждах, обеспечение которых делает невозможным использование данных водных объектов другими физическими или юридическими лицами.