ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1968
Скачиваний: 2
Раздел III. ПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ ПЕРВОЙ
ИНСТАНЦИИ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ
ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Глава 22. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Дела, возникающие из публично-правовых отношений, - это специфическая категория судебных дел. В них предметом судебного разбирательства является контроль законности действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в конституционных, гражданских, налоговых и других правоотношениях (например, рассмотрение жалобы на действия налоговых органов).
Административно-правовые дела - это урегулированные нормами административного права публичные дела, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. По своей правовой природе административные дела носят характер публично-правовых, но предметом проверки они предусматривают административные правоотношения, регулируемые нормами КоАП РФ и законодательства об административных правонарушениях.
Отличительные признаки всех публично-правовых отношений возможно сформулировать следующим образом:
- субъекты публично-правовых отношений находятся в отношениях власти - подчинения, юридическое равенство сторон правоотношения отсутствует;
- один из субъектов (властвующий субъект) обладает властными полномочиями по отношению к другому (управляемому субъекту), в связи с чем может давать ему односторонние предписания, являющиеся обязательными для исполнения;
- правовые отношения возникают, как правило, независимо от воли управляемого субъекта.
В то же время необходимо выделять административные правоотношения как самостоятельную группу тех общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности исполнительной власти, которые возникают в сфере государственного управления и регулируются, как это следует из содержания ст. 1.1 КоАП РФ, настоящим Кодексом, а также законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Сюда же относятся отношения, возникающие в сфере административного судопроизводства, связанные с реализацией судьями и иными участниками судопроизводства своих функций и полномочий. Непосредственные задачи законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.2 КоАП РФ.
Таким образом, нельзя отождествлять с административными отношениями все публично-правовые, которые возникают также и из финансовых и налоговых отношений и регулируются Налоговым кодексом, др. ФЗ и законами субъектов РФ, являясь, в свою очередь, предметом регулирования налогового и финансового права, но не административного.
И публично-правовые отношений и административные попадают в сферу действия административного судопроизводства, которое осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. В главе 22 содержатся общие правила рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном судопроизводстве. Данной главой определяются особенности рассмотрения дел административного производства, которые не указываются законодателем в главах 23, 24, 25, 26 АПК РФ. Тем самым приведенные в главе 22 нормы носят характер общих норм, то есть могут применяться к порядку регулирования каждой из вышеперечисленных глав.
22.1. К проблеме соотнесения административных и иных дел,
возникающих из публичных правоотношений, к компетенции
арбитражных судов (системный анализ ст. 126, 127
Конституции; разд. III АПК РФ; подр. III разд. II ГПК РФ)
В данном разделе к полемике ставится вопрос об отнесении административного судопроизводства к сфере компетенции арбитражных судов.
С принятием АПК РФ 2002 г. арбитражные суды в полном объеме стали осуществлять функцию судебно-административной юрисдикции по реализации мер административной ответственности. Возможно, что выделение производства по делам, возникающим из власти отношений, в особый раздел и соотнесение производства по таким делам к административному имело важное определяющее значение для арбитражного судопроизводства в целом, что, в частности, позволило упорядочить механизм рассмотрения указанной категории дел. Но в то же время нельзя однозначно согласиться с обоснованностью такого выделения. Как нами уже и было замечено в главе 4, видится определенная некорректность законодателя в закреплении порядка административного судопроизводства в АПК РФ. Противоречивой представляется глава 25, предусматривающая рассмотрение дел об административных правонарушениях. Из ее содержания следует, что законодатель вмешался в сферу действия КоАП РФ в части регулирования административного судопроизводства и изменил содержание отдельных административных норм, например о подведомственности административных дел (ст. 203, 208).
В АПК РФ достаточно произвольно трактуется компетенция арбитражных судов в части указания передачи для рассмотрения административных споров, возникающих из публичных правоотношений, и это идет напрямую вразрез с иными законами.
Статьей 118 Конституции РФ установлено, что в России судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства. Согласно ст. 126 Конституции Верховный Суд возглавляет федеральные суды общей юрисдикции, в компетенцию которых входит ведение административного судопроизводства наряду с гражданским и уголовным. А потому представляется весьма спорным соотнесение утверждения административного судопроизводства, даже в общих положениях к компетенции арбитражных судов. В то же время имеется правовая позиция Конституционного Суда, изложенная им в Постановлении от 16.06.1998 N 19-П.
Согласно Постановлению перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым. Статьи 126 и 127 допускают рассмотрение ими и иных не названных в этих нормах категорий дел, что связано с возможностью введения (на основании статьи 128 Конституции РФ) новых судебных процедур, не нашедших закрепления в действующей Конституции РФ. Но в то же время пока что законодателем не было внесено никаких существенно определяющих изменений в КоАП РФ в части передачи административного судопроизводства к компетенции арбитражных судов в официальном порядке.
В КоАП в ч. 3 ст. 23.1 указывается только на подведомственность административных споров мировым судьям, судьям судов общей юрисдикции <57> и арбитражным судам, а в статьях 30.2 (п. 3), 30.13 (п. 4) КоАП РФ имеются ссылки о том, что обжалование постановлений по делу об административных правонарушениях, совершенных юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а пересмотр вступивших в законную силу указанных постановлений по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) осуществляется в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Прямой ссылки о передаче всего административного судопроизводства (рассмотрения административных дел) в компетенцию арбитражных судов в АПК РФ не содержится. Кроме того, следует указать и на несогласованность самих положений АПК РФ, а именно разночтения между ст. 189 и 202 АПК РФ. Так, по смыслу ст. 189 к делам о привлечении к административной ответственности должны, прежде всего, применяться нормы КоАП РФ. В то же время формулировка ст. 202 АПК исключает главенствующую роль норм административного судопроизводства, установленных в КоАП РФ. Представляется правильным, чтобы возникшая коллизия между ст. 189 (п. 1) и 202 (п. 1) АПК была бы разрешена в пользу ст. 189. Но исправлять ситуацию не стал и правоприменитель. Напротив, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ" им уточнено, что в тех случаях, когда в главе 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. В частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП.
--------------------------------
<57> Судьями федеральных судов и мировыми судьями производство об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с действующим КоАП РФ.
В отличие от АПК РФ ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях (порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях). Данный порядок с 01.07.2002 устанавливает КоАП РФ <58>. Подменить положения КоАП РФ законодатель при формировании ГПК РФ не решился. Осуществление административного судопроизводства проходит в федеральных судах строго в соответствии с КоАП РФ с учетом разъяснений и инициатив ВС РФ, направленных на внесение изменений в КоАП РФ ввиду усовершенствования процедур судопроизводства. Например, относительно недавно вышло Постановление Пленума ВС РФ N 14 от 10.06.2010 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях".
--------------------------------
<58> ФЗ от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях". Ст. 1 // Российская газета. N 256. 31.12.2001.
22.2. Порядок рассмотрения дел, возникающих из
административных и иных публичных правоотношений (ст. 189)
Порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, регулируется ст. 189 АПК РФ.
Установление правил административного судопроизводства предполагает определенный порядок рассмотрения дела. Здесь необходимо отметить, что ч. 1 ст. 189 АПК РФ устанавливает соотношение между административным и исковым судопроизводством. Правила искового судопроизводства имеют общий характер по отношению к административному. Изъятие из правил искового производства предусматривается как в АПК РФ, так и иных законах. Так, по всем категориям рассматриваемых в порядке раздела третьего АПК РФ делам отсутствует истец и ответчик. В дело вступают заявители (те, кто обращается с заявлениями) и лица, вовлекаемые в процесс по этим заявлениям. В то же время все названные субъекты пользуются аналогичными правами, как истец и ответчик.
Подсудность дел, вытекающих из административных правоотношений и иных публичных правоотношений, определяется в порядке главы 4 (параграф 2) по общим правилам. Однако отдельные исключения устанавливаются разделом III. Например, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности по правилу ч. 1 ст. 208 АПК РФ подается по месту нахождения или по месту жительства заявителя.
Особенность доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений, предполагает по смыслу ч. 3 ст. 189 АПК РФ следующее. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемое действие (бездействие).
22.3. Соглашение и иные виды примирительных процедур в
АПК РФ с учетом разъяснения Постановления Пленума ВАС РФ
от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации"
Ранее действовавший АПК РФ не допускал возможности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных правоотношений. Такая позиция нашла отражение и в Постановлении Пленума ВАС РФ от 31.10.1996 N 13 (п. 12).
Ст. 190 АПК РФ предусматривает в качестве аннулирования конфликта интересов в рассматриваемых спорах, возникающих из административных и иных публичных отношений, возможность заключения мирового соглашения или использование других примирительных процедур по правилам, установленным в главе 15 АПК РФ. В этой части на сегодняшний день имеются разъяснения Пленума ВАС РФ, данные им в Постановлении от 09.12.2002 N 11 (п. 17). Так, в соответствии с данными разъяснениями при применении ст. 190 АПК РФ суды должны исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность. Этому разъяснению успешно следует правоприменитель в своей деятельности (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.12.2003 N А69-883/03-8-Ф02-4285/03-С1).
В то же время при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, примирительные процедуры все же нехарактерны для аннулирования возникших конфликтов. Остается открытым до сих пор вопрос об использовании мирового соглашения в арбитражном процессе в качестве устранения конфликта интересов в налоговых спорах при оспаривании взыскиваемых сумм. Хотя имеются отдельные постановления о применении институт мирового соглашения в налоговом споре при взыскании обязательных платежей и санкций (Постановление ФАС МО от 08.01.2004 по делу N КА-А41/10810-03).
Если по делам о взыскании обязательных платежей и санкций мировое соглашение возможно признать допустимым, то по делам об оспаривании нормативных правовых актов заключение мирового соглашение попросту невозможно. Данное заключение следует из содержания ч. 2 ст. 195 АПК РФ, ч. 5 и 8 ст. 194 АПК РФ. Заключение мирового соглашения по приведенной категории споров противоречит существу разбираемого конфликта. Ведь признание нормативного акта или отдельного его положения соответствующим иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, или не соответствующим ему, не действующим полностью, исключает само по себе заключение мирового соглашения. Суд вправе рассмотреть по существу дело даже в том случае, если заявитель откажется от своего требования.
Глава 23. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ
Согласно ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если ФЗ их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Указанная категория дел является самостоятельной, а процедура рассмотрения данных споров характеризуется определенной спецификой, что вызвано особенностями предмета судебного разбирательства. Особое значение при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов имеет информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
23.1. Порядок рассмотрения дел (ст. 191)
Дела об оспаривании нормативно-правовых актов носят публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является спор в сфере нормотворчества. Защите подлежит законный интерес заявителя, который заключается в том, чтобы предотвратить и прекратить действие спорного нормативного акта. С учетом названных обстоятельств определяется специфика судебного разбирательства по указанной категории споров. Она определяется прежде всего тем, что правила искового производства не применяются в полном объеме. Речь идет о невозможности применить мировое соглашение, а также применить обеспечение иска.