Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.1. М. 2005.pdf

21

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

20

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

введение

Исторические превращения российского

парламента: движение по спирали

начала народ безмолвствует, потом становится под знамена, потом в

очередь, потом опять под знамена и потом снова безмолвствует. 

"он-Аминадо (А. &. 1полянский)

а рубеже —I веков была подведена черта под двумя

периодами парламентской истории нашей страны: коротким цик-
лом, начало которому положила горбачевская перестройка, и
длинным, протяженностью в столетие. арламент, к которому
мы пришли после всех потрясений, в итоге осуществленных и
неосуществленных проектов в известном смысле напоминает
уму, с которой начинался отечественный парламентаризм.

 истории оссии парламент впервые появился на несколько

столетий позже, чем в передовых странах мира, и к тому же он
сосуществовал с агонизировавшей средневековой властью. 
 условиях проигранной войны и разгоравшейся революции царь
после серьезных колебаний согласился с доводами тех министров
и сановников, которые не потеряли способность реалистически
оценивать ход событий. Однако царь, дворцовая камарилья и вся
старорежимная оссия видели в уме инородное образование, ло-
мающее российские традиции, пресловутую «самобытность», и
пытались если не удалить, то по крайней мере до предела ограни-
чить ее роль в политической жизни.

оссоздание парламента в конце  века тоже началось 

в недрах политической системы, отторгавшей парламентаризм;
не ведая последствий, она вступила на путь самореформирова-
ния. сторический провал в 70 лет не прошел, однако, бесслед-
но. радиция оказалась прервана, а имена и дела первых русских
конституционалистов-парламентариев забыты. Mюди, помнив-
шие четыре осударственные думы монархической оссии, не
смогли передать память детям, ученикам, читателям. ногих из
них умертвили, другие эмигрировали.  хотя возрожденное наз-
вание — осударственная дума — появилось уже в ранних про-
ектах онституционной комиссии ъезда народных депутатов
, знание о парламенте начала века оставалось достоянием
немногих специалистов-историков. олитики же, избранные на
ъезд, если кого и вспоминали, то сильно идеализированного
ими толыпина, но не депутатов уромцева, ерценштейна, и-
люкова, кадетов, трудовиков и социал-демократов — авторов
ыборгского воззвания. Отвергая советскую интерпретацию ис-
тории, они не удосуживались заглянуть хотя бы в воспоминания
итте. 

тав совершенно другой страной, оссия перетащила из на-

чала века в его конец и младенчество нашего парламентаризма.
бо ни съезды оветов первых послереволюционных десятиле-

о шедший вослед ъезд народных депутатов  повел
борьбу за расширение отведенного ему политического простран-
ства. А так как пересилить партийно-государственные структуры
в масштабе  он не мог, развернулась кампания за выход ос-
сийской едерации из-под их власти.  этом смысл знаменитой
екларации о государственном суверенитете .

еред российским парламентом в начале  века объектив-

но стояли две задачи, без решения которых нельзя было преодо-
леть кризис. о-первых, следовало модернизировать социально-
экономический строй страны, то есть решить аграрный вопрос и
освободить крестьянство от пут феодально-патриархальных, сос-
ловных порядков. о-вторых, уме предстояло изменить баланс
внутри власти: утвердить себя в качестве полноценного законода-
тельного и представительного органа, поставить рядом с монар-
хом зависимое от парламента «ответственное министерство». у-
ма оказалась бессильной перед этими задачами, поскольку ей
изначально было выгорожено в государственной жизни ограни-
ченное пространство. се попытки выйти за его пределы импера-
торская власть энергично пресекала. «епляясь за неограничен-
ность своей власти, царизм не дал сформироваться в стране
традициям конституционализма и правового государства», — пи-
сал один из глубоких исследователей истории предреволюцион-
ной оссии . . якин

2

. еволюция потому и смел

á

первый рос-

сийский парламент, что тот не решил ни одной из главных
национально-государственных проблем.

еред парламентом, вышедшим на политическую сцену 

в конце века, стояли во многом аналогичные и не менее сложные
задачи. режде всего речь шла о создании законодательной базы
для коренного изменения социально-экономического строя.
Объект был, конечно, совершенно иным, нежели перед револю-
цией 1917-го, но тоже ригидным, исчерпавшим внутренние по-
тенции развития, не способным к самореформированию, утра-
тившим способность решать даже те задачи, которые ставила
перед собой правящая бюрократия, не менее заскорузлая, чем

23

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

тий, которые большевики горделиво противопоставляли «фаль-
шивому буржуазному парламентаризму», ни ерховный овет,
льстиво именовавшийся «подлинно демократическим парламен-
том», никаким парламентом (не по форме, а по сути), конечно, не
были. ежду весьма несовершенным представительным институ-
том, учрежденным в оссии в 1906 г. и ухудшенным в 1907 г., 
с одной стороны, и попытками создать полноценный парламент
на волне демократических преобразований 1980—1990-х — 
с другой, зияет пропасть в три четверти века.  точки зрения раз-
вития парламента и парламентаризма это время было потеряно —
и не в глухое редневековье, а в наиболее динамичную пору ми-
ровой истории.

 первые дни работы возрожденного российского парламен-

та его депутат, недавний диссидент и политзаключенный евольт
именов, писал: «...ся направленность действий, весь круг ин-
тересов политиков и других активных деятелей того времени для
нас бесконечно далеки, чужды.  сли мы еще можем понять 
(в смысле сопереживания) нацеленность тех, кто рвался ограни-
чить самодержавную власть и противостоял полицейскому госу-
дарству в 1855—1905 гг., то мы совершенно лишены опыта тех
лиц и, следовательно, возможности сопереживания тем, кто в ус-
ловиях парламента, опираясь на свои партии, проводил те или
иные законопроекты»

1

. 

руппа реформаторов в руководстве  представила об-

ществу ъезды народных депутатов () как возрождение и
развитие советской системы в процессе ее перестройки. Однако
сама перестройка была поиском выхода из глубокого кризиса го-
сударственного социализма, а учреждение  — маневром ли-
деров, волею случая оказавшихся на ключевых постах, но сос-
тавлявших меньшинство во властвующей элите. Они попытались
преодолеть вязкое сопротивление партийно-государственной но-
менклатуры, не меняя существа режима.

&ольшинство   — предтечи российского парла-

мента — согласилось играть по предписанным правилам. 

22

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

ция, отменившая формальное полновластие парламента и учре-
дившая государственное устройство — вновь с неполноценным
парламентом.

о злой иронии истории российский парламент становился

самостоятельным фактором политического развития и центром
притяжения общественных сил тогда, когда вступал в конфрон-
тацию с властью, находящейся за его стенами.  чем жестче бы-
вало это противостояние, тем сильнее парламент влиял (в луч-
шую или худшую сторону) на ход событий. а каждом из трех
исторических отрезков своего существования (ума 1906—
1917 гг., ъезд народных депутатов и ерховный овет
1990—1993 гг., ума, действующая с 1994 г.) российский пар-
ламент выглядел по-разному и играл разную политическую
роль. роследим его эволюцию по девяти главным критериям.

Uа исключением короткого периода в 1991 г. в оссии 

во все времена над парламентом существовала не зависевшая от
него, бесконтрольная и обладавшая значительно б

ó

льшими воз-

можностям  верховная государственная власть. о существу
так было всегда (или почти всегда), хотя конституционно выгля-
дело по-разному. «арь правит, а не ума», — раздраженно пи-
сала иколаю II императрица 

2а

, и это отражало не только отно-

шение царственной четы к народному представительству, но и
реальное положение дел. оневоле «даровав» стране некое подо-
бие конституции в виде Основных законов, царь сохранил за со-
бой и титул самодержца, и все вытекавшие из этого прерогативы
в сфере законодательства и управления государством (факти-
чески, а во многом и юридически). ормально и ритуально поло-
жение постсоветских парламентов было иным. Однако им всегда
приходилось считаться с генеральным секретарем, политбюро,
президентом  или оссии, причем в неизмеримо большей
степени, чем всем этим институтам — с парламентом. арская
власть передавалась по наследству. А в 1999—2000 гг. был явлен
прецедент продвижения действующим президентом на этот пост
своего преемника. Операция была проведена по правилам подко-

25

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

николаевская. Tтобы этот парламент смог влиять на ход собы-
тий, надо было решить другую задачу — превратить его из фик-
тивного органа в реально действующий.

торая задача была решена, казалось, с феноменальным ус-

пехом. ъезд народных депутатов оссии, опираясь на поддер-
жку массовых, хотя и политически не организованных сил,
мирным, ненасильственным путем расчистил для себя полити-
ческую площадку в ентре (а значит, и в оссии, и в оюзе) и на
несколько месяцев стал всевластным. ывками перетягивая
власть на себя, он удалил со сцены противостоявший ему ентр,
сбросил в политическое небытие коммунистических реакционе-
ров вместе с реформаторами, похоронил  , а с ним и
. Однако «недолго музыка играла»: ъезд вскоре разделил
судьбу британского парламента при протекторате ромвеля и
онвента при обеспьере. з собственного строительного мате-
риала  создал новый центр власти, быстро набравший силу
и ставший независимым от своего создателя.

реобразовывать же социально-экономический строй

вновь созданный центр власти начал при одобрении и поддержке
парламента, а затем — при его нараставшем сопротивлении. аз-
ревшие и необходимые преобразования проводились без соци-
альной анестезии или компенсации, и побочные следствия ре-
форм изменили расстановку сил не только в обществе, но и в
самом парламенте. ложившееся в нем большинство сначала из-
брало  льцина своим председателем, а чуть позже открыло ему
дорогу к президентству, предоставило чрезвычайные полномо-
чия для проведения экономических реформ, преградило путь
путчистам и одобрило выход оссии из . Однако это соот-
ношение сил было с самого начала неустойчивым, а со временем
и вовсе стало рассыпаться. з части вчерашних демократов, лю-
дей «болота» и реваншистов сложилось новое большинство. з
развернувшейся борьбы, обострению которой способствовали
обе стороны, победителем, как и в начале века, вышла исполни-
тельная власть. орождением этого конфликта стала онститу-

24

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

его формируют и тасуют по «монаршей воле». Элементарное
чувство самосохранения подсказывает людям этого круга, что са-
мостоятельный парламент — их враг. огда ладимир оковцов,
далеко не худший из николаевских министров, в сердцах бросил
вызвавшую волну возмущения фразу: «лава богу, у нас нет пар-
ламента»

5

, он был недалек от истины. Mюди каких политических,

моральных и интеллектуальных качеств окружают главу госу-
дарства, власть которого слабо ограничена, каково их влияние на
патрона, зависит прежде всего от того, каков он сам — государь,
генсек, президент. овременники иколая II, люди различных
взглядов, занимавшие разное положение в обществе, были едино-
душны в одном: образовавшаяся вокруг царя придворная кама-
рилья, «изнеженная, развращенная, выродившаяся… образец са-
мого гнусного паразитизма»

6

, заменяла царю и легитимное

правительство, и конституцию. Эта оценка Mенина, непримири-
мого противника царизма, сегодняшнему читателю произведений
о «оссии, которую мы потеряли», может показаться субъектив-
ной. о вот слова депутата умы князя Урусова о людях, влияв-
ших в ту пору на судьбы страны: «по воспитанию вахмистры и го-
родовые, а по убеждению погромщики»

7

. о свидетельству

итте, «государь не терпит иных, кроме тех, которых он считает
глупее себя, и вообще не терпит имеющих свое суждение, отлич-
ное от мнений дворцовой камарильи (т. е. домашних холопов)»

8

.

менно такие люди вели страну к тяжким испытаниям, а своего
патрона — в подвал патьевского дома. 

еневые властные образования складываются и вокруг рос-

сийских президентов.  ближайшее окружение  льцина в разное
время входили люди, составлявшие и гордость оссии и ее позор,
высокопрофессиональные специалисты и те, кто умел играть 
на слабых струнах этого незаурядного, но не всегда разбиравше-
гося в людях человека

9

. озможность производить неожиданные

кадровые перемещения, не прошедшие сквозь фильтр представи-
тельных учреждений, отвечала стилю тех органов, в которых
бывший первый секретарь вердловского обкома партии начи-

27

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

верной интриги;  льцин без стеснения описал ее (по терминоло-
гии автора — «кремлевский покер»), когда дело было успешно
завершено

3

. ечто подобное, по-видимому, собирается повто-

рить и его преемник, когда придет срок

4

.

ля всех российских парламентов центральной проблемой

было и остается место правительства в системе государствен-
ной власти. ореволюционная ума безуспешно пыталась рас-
пространить свое влияние на правительство, постепенно опуская
планку своих требований: от «ответственного министерства» 
к «правительству, пользующемуся доверием», и пожеланию хо-
тя бы уволить наиболее одиозных министров.

&орьба за контроль над правительством — нервное сплетение

в отношениях между первым российским президентом и парламен-
том. од конец своего существования  добился, чтобы в он-
ституцию была внесена норма, требующая согласия ъезда на наз-
начение четырех ключевых министров. Однако на практике это так
и не было реализовано.  онституции 1993 г. глава государства
взял эту уступку назад. резидент, как и царь, может в любой мо-
мент отправить правительство в отставку, не объясняя причин. ы
уже не раз были свидетелями этого. арламент тоже имеет право
настаивать на отставке правительства или не соглашаться с канди-
датурой премьера. о отстаивая свою позицию, депутаты не дол-
жны забывать о занесенной над палатой секире досрочного роспус-
ка. огда же оппозиция была вытеснена из парламента или лишена
всякого влияния на его решения, вновь всплыл вопрос о «прави-
тельстве парламентского большинства» — правда, он перешел из
политической плоскости в техническую. а назначение правитель-
ства ума оказывает теперь не больше влияния, чем ее дореволю-
ционная предшественница.

ри колоссальной концентрации власти в руках главы госу-

дарства рядом с конституционным правительством (а часто и над
ним) неизбежно возникает теневой кабинет — одна из главен-
ствующих сил в политике. о своему происхождению и устрем-
лениям это сила внепарламентская и даже антипарламентская:

26

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

ственной жизни и сохранила известное пространство для «указ-
ного права». озднее, по мере уменьшения своей политической
роли, палаты едерального собрания стали утрачивать самосто-
ятельность и в законотворческом процессе. олучение их согла-
сия с указами и утверждение исходящих из президентской адми-
нистрации законопроектов превратились в дело техники.

сторически в мире парламентаризм вырос из права на-

родных представителей утверждать государственный бюджет.
ума раздражала царя многим, но особенно тяготила его и пра-
вительство необходимость ежегодно испрашивать деньги на рас-
ходы. равда, и в этой сфере российский парламентаризм был
утеснен, а царь мог распоряжаться изрядной частью националь-
ного дохода без согласия депутатов.

ъезд народных депутатов мог творить с бюджетом почти

все, что хотел. Однако в те годы в бюджетных делах воцарилась
анархия: высокая инфляция, кризис неплатежей, утрата государ-
ственного контроля над доходами сводили к нулю возможности
разумного планирования и исполнения бюджета. Он стал полем
острой борьбы между законодателями и правительством: обе
ветви власти обзавелись внебюджетными фондами и широко их
использовали, вербуя сторонников. ележка бюджетного пирога
стала излюбленным занятием и парламентариев, сменявших друг
друга в уме после 1993-го. о возможности их вторжения 
в проект, представляемый правительством, ограничены онсти-
туцией, &юджетным кодексом, а особенно сложившейся практи-
кой составления бюджета и контроля за его исполнением.  це-
лом воздействие парламента на государственную политику через
бюджетную и кредитно-банковскую сферы нельзя признать эф-
фективным, хотя в соответствующих думских комитетах поми-
мо пронырливых лоббистов работают и высококлассные про-
фессионалы.

Одна из важнейших характеристик парламента — консти-

туционные основы его возникновения и деятельности, а также
прохождение в нем конституционных вопросов. 

29

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

нал свою карьеру, но часто оборачивалась серьезными провала-
ми и разочарованиями, в том числе и для него самого. ля орга-
низации власти при обоих российских президентах характерно
переплетение официальных и теневых структур. &лагодаря
кратковременной или длительной приближенности к главе госу-
дарства люди «ближнего круга» приобретают влияние, выходя-
щее далеко за рамки отведенных им по закону полномочий. ри
утине они стали и распорядителями в обеих палатах едераль-
ного собрания. онятно, что в такой системе парламент обречен
играть второстепенную роль.

Основная сфера деятельности любого парламента — законо-

дательство. арь вынужден был согласиться на участие умы 
в этом процессе. Однако оно было издевательски урезано: из веде-
ния парламента были изъяты важные сферы законотворчества.
мператор же мог практически неограниченно блокировать при-
нятые умой законы и, пользуясь чрезвычайным указным правом,
издавать в обход парламента временные законы. Этот прием ши-
роко применялся, в частности, для проведения репрессивных зако-
ноположений. рибегнул к нему толыпин и для ломки избира-
тельной системы. авязчивой идеей иколая II было превратить
уму в законосовещательное учреждение: «это будет хорошим
возвращением к прежнему спокойному течению законодательной
деятельности и притом в русском духе», — писал он

10

. 

а первый взгляд, в законодательной сфере постсоветские

парламенты вышли на широкий простор — особенно  оссии,
располагавший избыточной свободой законотворчества. рези-
дентское вето можно было легко преодолеть. раво издавать
указы, даже противоречащие законам, «в интересах проведения
экономической реформы», предоставленное было главе государ-
ства в 1991 г., уже через год у него отобрали. ыход по мере обо-
стрения конфликта с парламентом президент находил в увеличе-
нии разрыва между законодательством и практикой управления.

онституция 1993 г. сделала вето президента труднопреодо-

лимым, изъяла из ведения умы ряд важных вопросов государ-

28

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM