Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.1. М. 2005.pdf

уловили момент, когда он перевел игру в стиль блиц. резидент
и его сторонники совершили прорыв в тыл противника, сформи-
ровав квазиучредительное собрание, в котором и был согласован
проект, утвержденный на референдуме.

онституцию 1993 г. критики часто именуют «сверхпрези-

дентской». олномочия и роль президента, действительно, очер-
чены в ней чрезмерно широко, но еще более существенный ее де-
фект заключается в приниженном положении парламента.
€елая закрепить свою победу, составители онституции зало-
жили в нее мощный механизм самозащиты. Однако после 2003 г.
основной опасностью стали как раз изменения онституции в
худшую сторону (увеличение срока пребывания президента у
власти, назначаемость первых лиц в регионах, ущемление свет-
ского характера государства и школы и т. д.). еизменность дей-
ствующей онституции зависит теперь не от парламента, а от
президента.

абота парламента во многом зависит от его строения. Уч-

редив осударственную думу, царь одновременно реорганизовал
осударственный совет, превратив его в верхнюю палату. оло-
вину ее членов назначал царь, остальных избирали по куриям, что
не особенно отличалось от стандартов формирования верхних па-
лат в европейских государствах того времени. о оссовет —
сословно-бюрократическое учреждение, тон в котором задавали
высшие сановники, — был во многом уравнен в правах 
с умой и при необходимости мог выполнять роль смирительной
рубашки для палаты, формировавшейся на более широкой соци-
альной основе.

арламент образца 1989—1990 гг. представлял собой ше-

девр аппаратной фантазии: двухэтажная постройка, чрезмерно
многолюдный ъезд и двухпалатный ерховный Cовет.  го па-
латы не были специализированы, заседали то порознь, то вместе,
но голосовали отдельно, формировали раздельные комиссии и
общие комитеты, в составе которых работали и не члены ер-
ховного Cовета. резидиум  не только организовывал работу

31

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

Основные законы в редакции 23 апреля 1906 г. нередко назы-

вали онституцией иколая II, хотя в официальных документах
этот термин никогда не употреблялся.  такого рода понятиям,
чуждым российской самодержавной традиции, царь питал неис-
требимое отвращение. онституционную реформу 1906 г. гото-
вили и неоднократно перекраивали за закрытыми дверями, почти
потаенно узким кругом приближенных императора и под его
присмотром. ем не менее введение Основных законов было, не-
сомненно, половинчатым и запоздалым, но все-таки шагом впе-
ред, переводившим строй абсолютной монархии в иное качество.
Однако ума не получила статуса Учредительного собрания, 
а продолжение конституционной реформы оказалось прочно заб-
локированным.

онституционные изменения, учредившие в 1989—1990 гг.

ъезды народных депутатов  и , были по форме вве-
дены демократическим путем. Однако наиболее существенные ре-
шения принимал узкий круг ближайших сподвижников орбачева.
Эти меры были продуктом компромисса в высшем политическом
руководстве страны. искуссия, шедшая в перестроечной печати,
на утвержденный проект практически не повлияла.

Uатем переделкой онституции занялся российский парла-

мент. округ изменения действовавшей онституции, а затем и
разработки новой развернулась нешуточная борьба. У ъезда
были и юридические, и политические предпосылки для того,
чтобы стать Учредительным собранием. Однако одни депутаты
стремились оставить все по-старому, другие — форсировать
преобразования и с этой целью сместить центр власти за стены
парламента, так что вскоре возникла ситуация цугцванга. о-
мент для утверждения сбалансированного проекта был упущен.
онституция стала театром политической войны, в которой обе
стороны применяли все известные приемы. ассчитывая, что ка-
кое-то время борьба еще будет идти по привычным правилам и
новое большинство, сложившееся в распадавшемся парламенте,
вот-вот дорастет до конституционного, противники  льцина не

30

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

бой средневековый реликт

11

. о проведение первых общенаци-

ональных выборов даже по такому закону было несомненным ша-
гом вперед в политическом и правовом развитии страны, сдвигом
с мертвой точки. Уверенное в том, что выбор по куриям даст же-
лаемый состав парламента, правительство отстранило от участия
в выборах умы первого созыва руководителей администрации и
полицейский корпус, разослав на места циркуляр, предписывав-
ший губернаторам и градоначальникам не допускать «никакого,
даже самого отдаленного вмешательства в производство населени-
ем выборов в осударственную уму»

12

. ероятно, высшие власти

еще не отдавали тогда себе отчета в том, какого джинна они вы-
пускают из бутылки, и рассчитывали, что система сама даст
нужный результат. а исход выборов 1906 г. решающим образом
повлиял высокий градус общественной активности. а представи-
тельных собраниях, предварительных съездах представителей
низших курий заключали межпартийные соглашения, договарива-
лись о единых кандидатах. арованные октябрьским манифестом
свободы вывели на поверхность политическую печать и подспуд-
но вызревавшую партийно-политическую жизнь. ыборы в пар-
ламент с самого начала стали партийными. огда выборы дважды
в течение одного года дали резко оппозиционные умы, прави-
тельство изменило правила игры. збирательный закон был нас-
только очевидно переделан в пользу помещичьей оссии и 
в ущерб городскому населению и крестьянскому большинству
страны, что даже министры и царь назвали его «бесстыжим»

13

. 

 этом, собственно, и заключался смысл государственного пере-
ворота 3 июня 1907 г.

отерпев неудачу на первых действительно всеобщих и де-

мократических выборах в Учредительное собрание (1917 г.),
большевики перепробовали разные варианты избирательных
систем. о временем они пришли к заключению, что тотали-
тарный режим не только в условиях &ольшого террора, но и на
стадии угасания вполне совместим с выборами, формально со-
держащими атрибуты демократии. ри существовавших услови-

33

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

парламента, но и был де-факто одним из властных органов госу-
дарства. редседатель  претендовал на роль если и не царя, то
президента. епутаты обладали разным статусом, что делало их
неравноправными. онструкция в целом была малоработоспо-
собной, зато неплохо приспособленной к борьбе за политичес-
кую власть в верхах.

онституция 1993 г. заложила более разумную, работоспо-

собную и похожую на мировые образцы структуру парламента:
две палаты, имеющие разную компетенцию и работающие раз-
дельно, их президиумы, освобожденные от властных полномочий,
председатели палат как представительские фигуры, участие всех
депутатов умы в законодательной работе в комитетах, равенство
их статуса и т. д. равда, и эта организация не лишена недостат-
ков. лавные из них — ограниченные механизмы парламентского
контроля над исполнительной властью и дефектный порядок фор-
мирования овета едерации. ринцип его образования менялся
трижды за десять лет, и тем не менее он не стал ни самостоятель-
ной палатой парламента, ни эффективным представительством
регионов. е зря пришлось дополнить его не предусмотренными
онституцией органами — оветом глав субъектов едерации и
представителями президента в федеральных округах.

ешающее влияние на состав и деятельность парламента

оказывает избирательная система, включающая в себя избира-
тельное законодательство и, что не менее важно, практику
проведения выборов.  оссии избирательный закон всегда исхо-
дил от власти, находившейся за пределами парламента. олько 
в 1990-х годах ума получила некоторые возможности модифи-
цировать закон, по которому была избрана и которым во многом
повязана. непарламентская власть, естественно, выстраивает
закон так, чтобы получить лояльный парламент. Однако достичь
этого удавалось не всегда.

ак известно, выборы в дореволюционную уму не были ни

всеобщими, ни равными и ни прямыми. х проводили на основе
очень сложной сословно-куриальной схемы, представлявшей со-

32

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

благодаря партийно-пропорциональному принципу, энергично
этому воспротивились. торично ввести избирательный закон в
обход парламента  льцин не решился. еретягивание каната
продолжалось до конца 1998 г., когда его прекратило постанов-
ление онституционного суда.

ежду тем спор о том, какой вариант избирательного зако-

нодательства более всего способствует формированию партийно-
политической системы в оссии, приобретал все более абстракт-
но-теоретический характер.  демаршами думской оппозиции
власть научилась искусно справляться. о этого было мало: ей
был нужен безотказно управляемый парламент. остоянная кор-
ректировка избирательного закона не давала искомого результа-
та. о временем новые поправки переставали решать даже те за-
дачи, ради которых их вводили. илам, доминировавшим 
в российской политике, надо было создать такую общественную
ситуацию, которая при сохранении формальных демократичес-
ких гарантий исключила бы реальную, пусть не персональную, но
политическую альтернативность на выборах.  этого стали доби-
ваться не подгонкой закона, а формированием вертикали избира-
тельных комиссий, ставших ответвлением исполнительной влас-
ти, подавлением независимых , подчинением судов,
блокированием источников независимого финансирования оппо-
зиционных партий и кандидатов, применением изощренных изби-
рательных технологий и т. д. а выборах 2003 г. власть получи-
ла настолько послушный парламент, о каком, казалось бы, она
могла только мечтать. о в следующем году задача была расши-
рена: снова изменить избирательный закон так, чтобы с его по-
мощью сделать управляемым центральной властью не только
парламент, но и партийно-политическую систему и свести к ми-
нимуму возможность прохождения в уму независимых депута-
тов. оразительно лишь, с какой быстротой и понятливостью
былые противники пропорционального компонента смешанной
системы дружно одобрили порядок избрания депутатов исключи-
тельно по партийным спискам.  легко приспособляемой к нуж-

35

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

ях они могли быть всеобщими, равными, прямыми, тайными и
даже не требовать масштабных фальсификаций при подсчете го-
лосов.

одифицируя в 1988—1989 гг. избирательную систему, ре-

форматоры пошатнули главные ее устои — аппаратный отбор
кандидатов и безальтернативность выборов. Tтобы удержать
процесс в приемлемых рамках, в обновленный закон ввели и не-
демократические нормы. Однако общественный напор — во вся-
ком случае, в главных политических и культурных центрах
страны — был так силен, что в намеченных границах удержать
его не удалось. а союзном уровне власть выручили российская
провинциальная андея и партийно-байские режимы в республи-
ках. а следующий год в оссии выборы дали еще более неожи-
данные результаты — на политическую сцену вернулся парла-
мент, который встал в оппозицию сначала союзной власти, 
а затем сотворенному им самим президентству.

 1993 г. избирательное законодательство стало фронтом

борьбы между президентом и ъездом народных депутатов. ам-
нем преткновения стал выбор между пропорциональной и мажо-
ритарной системами.  интересах собственного переизбрания
большинство депутатов отстаивали выборы по одномандатным
округам. Авторы законопроекта, вводившего смешанную систе-
му, смогли убедить президента в том, что предложенная ими сис-
тема даст ему большинство в новом парламенте. збирательный
закон и на этот раз был введен сверху, в обход парламента, ко-
торый не справился и с утверждением собственного избиратель-
ного закона (как и с онституцией).

огда на выборах конца 1993 г. в уме не удалось получить

пропрезидентское большинство (а в сложившейся ситуации ни-
какой закон о выборах не дал бы подчиненный президенту парла-
мент), позиции поменялись на противоположные. редставители
президента настойчиво старались если не совсем исключить про-
порциональный компонент из системы, то хотя бы понизить его
долю. о теперь депутаты, большинство которых было избрано

34

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

мутациям. а тысячу с небольшим депутатов их насчитывалось
около полутора десятков. ракции дореволюционных ум тоже
не были неизменными по составу, но не знали такой вакханалии
созданий и ликвидаций, «тушинских перелетов» депутатов, тако-
го числа их политических трансвестиций. остепенно на
сложилось устойчивое антиреформаторское большинство. е-
реоценив свои возможности и вступив в жесткую конфронтацию
с президентом, который тоже внес свой вклад в разжигание кон-
фликта, предводители этого большинства привели ъезд на-
родных депутатов к крушению. ри этом удар был нанесен не
только по нему. торое историческое поражение потерпел рос-
сийский парламентаризм.

менявшие друг друга постсоветские умы были политичес-

ки гораздо четче и устойчивее структурированы, чем ъезд. о-
отношение между основными их конституирующими частями —
коммунистами, некоммунистическими националистами, квазице-
нтром (или сторонниками президента), демократами — менялось,
но более или менее адекватно отражало существующие 
в обществе политические склонения. Общим для первых трех
ум была четырехсекторная структура. ри существовавшем ра-
складе сил ни у кого не было абсолютного большинства. У пра-
вительства отсутствовала надежная парламентская база, и в необ-
ходимых случаях (например, для утверждения бюджета) ему
приходилось тратить время и силы, выстраивая (нередко за доро-
гую плату) разнообразные комбинации сторонников.

збранная в 2003 г. ума разительно отличается от всех

прежних парламентов. о-первых, в ней потеряли представи-
тельство организованные демократические силы. артии, вы-
росшие из широкого демократического движения 1980—1990-х
годов, ставившие во главу угла своей программы и деятельнос-
ти приоритет прав личности перед государством, демократичес-
кие свободы, правовое государство, европейский путь развития
страны, в действующем парламенте не представлены. о-вто-
рых, политико-идеологические грани между партиями, прошед-

37

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

дам исполнительной власти избирательной системой оссия всту-
пила в I век.

о-разному выглядела расстановка политических сил

в российских парламентах.  первой дореволюционной «уме на-
родного гнева», как и во второй, большинство было у вступившей
в резкую конфронтацию с правительством оппозиции — кадетов
и партий левее их. адеты — «профессорская» партия, обладав-
шая мощным интеллектуальным и профессиональным потенци-
алом, остро ставившая проблемы аграрного передела, — получа-
ли голоса не только городской интеллигенции, но и крестьян. 
 третьей и четвертой умах командными высотами завладели
октябристы. Uанимая центровое положение и объединяясь то 
с правыми, то с левыми, они вели торг с царем и правительством.
о всяком случае, ума не была политически одноцветной, и го-
лосования в ней нередко доставляли головную боль «историчес-
кой власти».

асколько велик был откат парламентаризма в советские

времена, видно из того факта, что даже осторожное предложе-
ние создать депутатское объединение не на региональной основе,
прозвучавшее на I ъезде народных депутатов  в 1989 г.,
вызвало у «послушных» депутатов неописуемый ужас и агрес-
сию

14

.  отличие от союзного российский ъезд послушным не

был. Особенно на первых своих сессиях он проявил волю, изоб-
ретательность и характер. о он был также самовлюблен и по-
литически недальновиден. олна общественного подъема вынес-
ла наверх не только плеяду ярких политиков (многие 
из которых, впрочем, не до конца понимали, что творят и что за
их творчеством воспоследует), но и множество случайных лю-
дей, вообще ничего не понимавших, нажимавших на кнопки го-
лосования под влиянием всплеска эмоций.

&ольшинство депутатов вначале распределилось между дву-

мя крупными, хотя и аморфными коалициями — демократами и
коммунистами. Uатем началось дробление на фракции, которые
возникали, объединялись, исчезали, подвергались политическим

36

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

сударственный переворот. «Эпоха  льцина» органично перерос-
ла в следующую, перспективы которой не внушают оптимизма.
 сть, однако, обстоятельство, которому победители не склонны
придавать значение и на которое справедливо обратила внимание
Mилия евцова: «…выдавливание из российской политики всех
политических сил, кроме бюрократии, создает почву для появле-
ния радикализма любого толка — от либерального до левого и
националистического… &еспомощная оппозиция — это беда
российской власти и угроза для единственного политического
института — президентства… &ессилие всесилия — эту аксиому
доказывал, но, видимо, не доказал  льцин, а до него напрасно до-
казывали другие»

17

.

Mюди, в руках которых вновь оказалась сконцентрирована

колоссальная власть, и их лидер, конечно, отличаются от цар-
ских бюрократов и сталинских костоломов. се же на дворе XXI
век. екоторые из посланных ими сигналов можно истолковать
так: ролевые функции демократических партий, многопартийно-
го парламента, общественных ограничителей беззакония, наряду 
с задачами, для решения которых эти институты предназначены,
мы берем на себя. А настойчиво проводимая ликвидация всех
серьезных ограничителей власти облегчит нам решение всех
этих задач. аже если такое истолкование верно, то, что таким
образом и такими силами можно решить хотя бы отчасти и на
время стоящие перед страной проблемы, — очередная иллюзия
утомленного потрясениями 1980—1990-х годов общества. ля
решения сложных общественных проблем лучше всего подходит
просвещенный абсолютизм — в это верили некоторые далеко 
не темные наши соотечественники. &еда в том, что абсолют
очень редко оказывался достаточно просвещенным. А пока при-
ходится констатировать, что развитие российского парламента-
ризма оказалось снова отброшенным к исходному состоянию и
его история поныне остается повестью о несбывшихся надеждах
и упущенных возможностях.

39

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM

шими в парламент, во многом размыты. &ольшинство избирате-
лей привлекла идеологическая окрошка, где причудливо переме-
шаны мечта о «социальной справедливости», заостренная про-
тив неправедно нажитых богатств, ностальгия по советскому
прошлому и имперско-державному величию, «государственная
субъектность» и «национальная идентичность», православные
ценности, призывы к «порядку» вместо «распущенности», анти-
западничество и пр. з чана с этой окрошкой черпали свои ло-
зунги многие соискатели депутатских мандатов. -третьих,
впервые за всю историю российского парламентаризма верхов-
ная власть обеспечила себе в представительном органе консти-
туционное большинство. обедила не «партия власти», а «пар-
тия при власти», ибо в европейском понимании « диная оссия»
партией не является. ак и в советские времена, разделение
властей превратилось в формальность, а системы сдержек и
противовесов более не существует (если, конечно, не считать
таковой соперничество кланов и группировок в ремле и вокруг
него).

се это имеет далеко идущие последствия. рав Александр

оновалов: в итоге «“блестящей постановки” выборов [2003 г.]
практически исчез институт парламентаризма. ...счез парла-
мент как место, где формируются различные точки зрения, идет
поиск компромисса и вырабатывается некоторый общественный
консенсус, общественный договор.  этом смысле овет едера-
ции утратил свои функции уже довольно давно, а нижняя палата
последовала за ним в результате минувших выборов»

15

. равни-

вая уму, пришедшую после третьеиюньского переворота, с ее
предшественницами, илюков писал об «измельчании полити-
ческой деятельности», которое отбивало вкус к ней у былых
участников: «олитика большинства умы была отвратна, роль
оппозиции, особенно поначалу, казалась бесплодной и второсте-
пенной, характер думской работы — мелким и будничным…»

16

.

аш современник мог бы оценить парламент последнего созыва
не менее зло. равда, для такого превращения не понадобился го-

38

ОT    А Я ООО АMА А

: 

€   О АM