Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

му, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данно-
го ведомства.

Каково соотношение понятий «субординация» и «иерархия»?

В главном понятия «субординация» и «иерархия» имеют синоними-

ческий характер. Это латинское и греческое название вертикального
соподчинения. Но, как правило, понятие «иерархия» используют тог-

да, когда речь заходит о сложных формах субординации. Если в ка-

кой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется
многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае
обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных
элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему.
В сравнении с субординацией иерархия является более объемным
и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии сопод-
чинения не просто целостности, а системы, в которых управление
одного порядка оказывается зависимым от управления второго по-

рядка, управление второго порядка — от управления третьего поряд-
ка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы.

Важнейшими особенностями субординации как вида управле-

ния гражданской службой являются следующие: 1) в условиях этих
связей одни государственные органы оказывают направляющее воз-
действие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять
функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное
изменение функций зависимыми государственными органами спо-
собно привести к изменению их совокупных характеристик и даже
качеств в целом; 3) новые функции и новые качества государствен-
ных органов создают предпосылки для возникновения новых субор-

динационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью.

Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механи-

ческое структурирование. В последнем случае внимание обращается

обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторо-
на внутренняя — содержательная (функциональная), а между тем
именно ей принадлежит особенно важное значение.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации

в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать
эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно
первичное и абсолютно вторичное. В любой субординации не только
высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обрат-
ный процесс, в силу которого низший уровень также влияет на выс-
ший, и очень важно изучить особенности этого влияния.

Субординационную зависимость не следует понимать односто-

ронне, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому выс-

26

шее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность
высшего. Без низшего невозможно никакое высшее. И, кроме того,
разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница меж-
ду ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных су-
бординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более
развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контро-
ля. Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее
способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нор-
мативных установлениях).

Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-адми-

нистративная иерархия страдала как раз порочной односторонностью,
при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие по-
пытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать
деятельность верхних этажей пресекались, да и все еще пресекаются

довольно решительно и жестко. В этом, видимо, проявляется соци-

альная сущность бюрократизма. В процессе социальных реформ нам
нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при
которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне
контролировать работу управляющих.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно

упомянуть и такую модель административного управления, как ре-
ординация (лат.

 reordination —

 переподчинение).

 Реординацией обычно

называют такую модель государственного управления, при которой
осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или
одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа
другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем

она является постоянным спутником не только координации, но
и субординации. Например, в России в настоящее время в системе го-
сударственного управления все силовые министерства переподчинены
президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у Пред-
седателя Правительства. Аналогично представительства ряда министерств
и ведомств в субъектах Федерации также переподчинены теперь руко-
водителям субъектов Федерации. Под влиянием актуальных факто-
ров подобные переподчинения осуществляются постоянно. И эта прак-
тика характерна не только для государственного управления, но и для
всех других видов социального управления.

Координацией

 (лат.

 coordinatio —

 сорасположение)

 называется

третья модель гражданской службы, при которой осуществляется
горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного
и того же государственного органа или взаимодействие нескольких

27

государственных органов характеризуются тождественностью, рав-
новеликостью.

 Например, взаимодействие департаментов внутри ми-

нистерств или министерств между собой имеет характер координа-
ции, основные принципы которой закладываются распоряжением
соответствующего министра или постановлением правительства. Ко-
ординация выражается в согласовании гражданскими служащими
и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих
действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов
и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распростра-

нены в социальной действительности. Именно эти модели управле-
ния чаще всего лежат в основе различных систем государственного
управления. Можно отметить, что они в равной мере способны при-

давать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преуве-
личить роль и значение субординационных зависимостей в процессе
государственной деятельности не выглядят убедительными. Реорди-

национные и координационные системы также отличаются высоким
уровнем надежности и продолжительным временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы

идет от характеристики отдельных свойств государственной граж-
данской службы к ее целостной характеристике. Каждый последу-
ющий раздел опирается на предшествующий и исходит из него во
всех отправных положениях. В учебнике дается лишь краткий
исторический анализ категории «государственная гражданская служ-
ба», а все внимание сосредоточено на современных проблемах.

Выводы

• Государственная административная власть в дальнейшем из-

ложении будет называться так, как она называется в тех законах,
которые будут анализироваться, т.е. «государственной службой» до
мая 2003 г. или «государственной гражданской службой» («граждан-
ской службой») после мая 2003 г.. Эти понятия не синонимы (и это
будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они неред-
ко отождествляются.

• Понятие «государственная гражданская служба» употребля-

ется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про-
цесса регулирования (упорядочения) административной (аппарат-
ной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки
и учебной дисциплины об этом регулировании (упорядочении) дан-
ной государственной деятельности.

28

• Объектом науки «Государственная гражданская служба» яв-

ляется государственное управление, государство как таковое, частью
которого она является. Тогда как ее предметом служат государствен-
ная административная власть, объективные законы и принципы граж-
данской службы.

• Государственная гражданская служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в сис-
теме государственного управления, которое использует не только пра-
вовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности
моральные нормы широко используются в государственной службе. На
этом основании вполне возможно утверждение, что государственная
гражданская служба есть не только публично-правовой, но и публично-
нравственный институт. В некоторых государствах приняты специаль-
ные этические кодексы для гражданских служащих. В России пока
выработаны лишь «общие принципы служебного поведения государ-
ственных служащих».

• Правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни

в совокупности не играют какой-либо определяющей роли в граж-

данской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются
лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика
определяет все то главное и значительное в гражданской службе
и государственном управлении в целом.

• Государственная гражданская служба, действительно, с од-

ной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая,
поскольку играет значительную роль в упорядочении данных поли-
тических процессов.

• В гражданской службе, очевидно, есть правовая и моральная

составляющие. Конечно, и право, и мораль резонно могут рассчиты-
вать на формирование при соответствующих условиях своих особых

дочерних наук. В праве уже сделана заявка Ю.Н. Стариловым на та-

кую научную правовую дисциплину, как «Служебное право», а в мо-
рали предлагается «Моральный кодекс гражданских служащих».

• Начиная с 1998 г. в России проводится «административная

реформа». Это понятие используется в двух смыслах: широком
и узком. О широком аспекте говорят, если речь идет о глубоких
и масштабных изменениях государственных органов. Об узком, ког-
да административная реформа связана с коренной перестройкой граж-
данской службы (государственного аппарата), нацеливанием его на

«предоставление услуг» политическим руководителям и особенно на-

селению.

29

Контрольные вопросы

1. Каков объект и предмет государственной гражданской службы?

2. В чем специфика политической и правовой концепции государ-

ственной (гражданской) службы?

3. Какие методы управления использует гражданская служба?
4. Каковы особенности административных моделей управления граж-

данской службой?

5. Что нового дала административная реформа в России?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный

закон от 31 июля 1995 г. М., 1995.

О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный

закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федераль-

ный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Положение о федеральной государственной службе. Указ Президента РФ

от 22 декабря 1993 г.

Атаманчук Г.В.

 Сущность государственной службы: история, теория, закон,

практика. М., 2002.

Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становле-

ния / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Государственная служба: теория и организация: курс лекций / под общ. ред.

Е.В. Охотского. Ростов-н/Д, 1998.

Граждан В.Д.

 Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Гришковец А.А.

 Правовое регулирование государственной гражданской служ-

бы в Российской Федерации: учеб. курс. М., 2003.

Ноздрачев А.Ф.

 Государственная служба: учебник. М., 1999.

Овсянко ДМ.

 Государственная служба Российской Федерации: учеб. посо-

бие. 3-е изд., перераб. и доп. М, 2005.

Старилов Ю.Н.

 Служебное право: учебник. М., 1996.