ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1271
Скачиваний: 5
4. Неравномерность развития ИКТ в регионах существенно затрудняет внедрение техноло-
гий электронного правительства. Цифровой разрыв (различие в доступе к ИКТ) между
субъектами федерации, по оценке губернатора Тверской области Д. Зеленина, достигает
100 раз и больше*. Стратегией развития информационного общества в России поставле-
на амбициозная цель: к 2015 году сократить в два раза цифровой разрыв между
субъектами федерации.
5. Недооценка возможностей и значимости электронного правительства для повышения эф-
фективности государственного управления, низкий уровень компьютерной грамотности
государственных и муниципальных служащих, низкая компетентность большинства чи-
новников в рассматриваемом вопросе.
Сегодня советник Президента и секретарь Совета по развитию информационного об-
щества в России, бывший руководитель Министерства информационных технологий и
связи, ответственного за выполнение ФЦП «Электронная Россия», Л. Рейман обещает, что
Россия в среднесрочной перспективе войдет в число первых двадцати стран мира по уровню
развития информационного общества. Однако экстраполяция существующего тренда на
среднесрочную перспективу не позволяет ожидать получения такого результата, если толь-
ко не будет изменена нынешняя бюрократическая парадигма управления.
Направления коррекции существующей ситуации
Сопротивление бюрократии внедрению электронного правительства — проблема не только
сугубо российская. Но многим странам удается ее решить. В частности, большой интерес
представляет опыт США, которые приступили к созданию E-Government одновременно с Рос-
сией. Президент Дж. Буш летом 2001 года обратился к Конгрессу с посланием, в котором
излагалась «Программа расширенных реформ» государственного управления на основе E-
Government. Во исполнение программы в 2002 году Административно-бюджетным
управлением президента, обладающим всеми необходимыми властными и финансовыми
полномочиями, с участием представителей от 46 правительственных ведомств была разра-
ботана «Стратегия создания E-Government», включающая 24 конкретных проекта,
отобранных по критериям: важность для граждан, улучшение деятельности правительст-
ва, реализуемость в сжатые сроки (полтора-два года), экономический эффект (более 1 млрд
долларов). Конгресс США принял в 2002 году закон об E-Government, в котором скрупулезно
прописаны политические, финансовые и административные аспекты его создания. Все про-
екты были реализованы уже к середине 2003 года. Успеху способствовало то, что:
• задача создания E-Government стала общенациональной и одной из приоритетных;
• были четко сформулированы цели и принципы создания;
• властные полномочия были максимально сконцентрированы как на федеральном уровне,
так и на уровне ведомственных учреждений; в структуре Административно-бюджетного
управления президента было создано подразделение E-Government, глава которого назна-
чается непосредственно президентом;
• создана система персональной ответственности за информатизацию госорганов, включа-
ющая институт Chief information officers;
• политика и практика создания ЭП были прозрачными и подотчетными.
Следует особо отметить введение в каждом из реформируемых ведомств должности
Chief information officer (CIO), который персонально отвечает за успех реализации програм-
61
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президен-
та России. 12.02.2009.
мы E-Government в данном подразделении и обладает необходимой для этого квалификаци-
ей (информационные системы плюс MBA), что позволило избежать дорогостоящих ошибок
в процессе внедрения ИКТ. Закон учредил также специальную программу подготовки кад-
ров для E-Government, учитывающую специфику конкретных ведомств и
предусматривающую различные формы (очные, заочные, дистанционные, на рабочем мес-
те) обучения персонала. (В России курсы по электронному правительству для
управленческих специальностей вузов носят преимущественно ознакомительный характер
и не рассчитаны на подготовку специалистов, способных взять на себя ответственность за
внедрение электронного правительства в государственном управлении.)
Необходимо также отметить, что E-Government не ограничивается выполнением от-
дельной программы — это, скорее, непрерывный процесс модернизации государственного
управления на основе постоянно совершенствующихся ИКТ, моделей «виртуального госу-
дарства» и механизмов внедрения.
Проблемы, связанные с внедрением и развитием E-Government и подготовкой кадров
для него, находятся в центре внимания академического сообщества США. Национальный
научный фонд создал специальный Национальный центр изучения электронного прави-
тельства при Университете Массачусетса. В Американской ассоциации политической науки
создана специальная проблемная секция, насчитывающая более 300 членов, которые ведут
исследования по программам Национального научного фонда; работают в исследователь-
ской службе Конгресса США, обеспечивающей законодательный процесс, и в
неправительственных организациях, представляющих интересы гражданского общества и
бизнеса; консультируют структуры исполнительной власти на всех уровнях, продвигая ре-
зультаты исследований в практическую сферу; готовят специалистов для электронного
правительства в учебных заведениях.
Главными условиями успеха реализации электронного правительства являются нали-
чие политической воли лидеров государства реализовать электронное правительство;
обеспечение соответствующего финансирования; развитие нормативно-правовой базы;
осуществление процедур контроля за ходом реализации, включая общественный; поддерж-
ка общественных инициатив и участия крупного бизнеса. Представляется целесообразным
принятие закона об электронном государстве. Централизация административных полномо-
чий по внедрению и создание института, аналогичного CIO, будут способствовать
преодолению ведомственного эгоизма и сопротивления бюрократии построению электрон-
ного государства и успеху проекта. Для реализации проекта и его дальнейшего развития
необходимо создание системы подготовки специалистов по электронному государству для
правительственных ведомств. Сложность проблем и высокая цена ошибок в сфере создания
и развития электронного государства делают необходимым создание специализированного
научного и исследовательского центра.
Важно разработать механизм поддержки регионов, предусматривающий прямую госу-
дарственную поддержку дотационных регионов для создания электронного правительства.
Практической поддержкой регионов также будет являться и разработка типовых программ
технических решений, именно типовых, в сфере региональной информатики. Необходимо
добиться регулярной работы информационного канала взаимодействия между различными
уровнями власти, включая муниципалитеты.
В технико-технологическом плане необходимо расширить инфраструктуру электрон-
ного правительства за счет развития, удешевления и более широкого внедрения мобильной
связи, которая стала доступной для большинства населения. Мобильная связь открывает до-
ступ к данным компьютерной инфраструктуры с использованием различных быстро
62
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
развивающихся технологий обмена данными (GPRS, Wi-Fi, в перспективе WiMAX и др.).
Последняя характерная тенденция — массовое тиражирование нетбуков, полнофункцио-
нальных компьютеров со сверхнизкой ценой и развитыми коммуникационными
возможностями*.
Необходимо в ближайшее время создать базовые компоненты электронного прави-
тельства: государственный портал как единое окно доступа ко всей информации и услугам
электронного правительства; государственные системообразующие базы данных с совмес-
тимыми форматами данных, единую систему межведомственного электронного
документооборота, а также национальный удостоверяющий центр, который будет отвечать
за выдачу организациям и гражданам электронных цифровых подписей. Необходимо также
обеспечить легальность электронных услуг, а это потребует законодательного обеспечения,
создания реестров населения и юридических лиц, а также реестра недвижимости**. Пору-
чение разработать проекты актов Правительства РФ о порядке формирования и ведения
реестра государственных функций и услуг, а также проекты закона об электронном доку-
ментообороте, актов о перечне массовых общественно значимых государственных услуг,
предлагаемых для оказания с использованием информационных и телекоммуникационных
технологий к 2010 году, было дано Правительственной комиссией по проведению админи-
стративной реформы, но их нет до сих пор. Специалисты утверждают, что нынешнее
промедление уже поставило под угрозу сам факт формирования единой информационно-
технологической и телекоммуникационной инфраструктуры электронного
правительства***, ведь проект плана мероприятий по реализации «Концепции формирова-
ния в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», который должен
был быть готов еще к 1 сентября 2008 года, в правительство из Минкомсвязи поступил лишь
на днях — 5 марта 2009 года.
8. Оценка эффективности государственного управления
на региональном уровне в Российской Федерации в 2008 году
Определение принципов и приоритетов в региональной политике
В последние годы и, в частности, в истекшем 2008 году государственная региональная
политика и вопросы регионального управления относились к разряду ключевых вопро-
сов государственного управления, которым уделялось повышенное внимание
государства на всех его уровнях. Об этом свидетельствуют продолжающаяся работа над
совершенствованием законодательной базы, регулирующей отношения между центром
и регионами и сферу регионального управления, появление ряда важных государствен-
ных документов — концепций, стратегий и программ, а также региональных разделов в
более общих материалах, определяющих развитие страны и отдельных отраслей эконо-
мики; возникают и активно действуют специализированные структуры в составе
государственного аппарата, которые ведают вопросами региональной политики. Идет
поиск стратегических направлений региональной политики, проводится работа над по-
вышением качества принимаемых государственных решений, ставятся задачи по
упрощению процедуры их принятия.
63
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Рейнгольд Л. Электронная Россия: пути развития / R&D.CNews: http://rnd.cnews.ru/reviews/index_
science.shtml?2009/03/02/339266_4 (02.03.09).
** Мусорина В. Вся власть совету // Время новостей. 21.01.2009. № 8(2132).
*** Горобец С. Реальные проблемы виртуального правительства. // Парламентская газета. 03.02.2009. № 6.
Важным и не до конца решенным вопросом в этой связи остается целеполагание регио-
нальной политики, поскольку подходы государства в этой сфере зависят от выбранной
идеологии. До сих пор отмечается определенное противоборство двух подходов. Один из них
исходит из концепции поляризованного развития и предполагает ставку государства на под-
держку и ускоренное развитие полюсов роста, т. н. локомотивов. На основе этой концепции
был подготовлен ряд важных документов последних лет, в частности, в Министерстве регио-
нального развития в тот период, когда им руководил В. Яковлев. Однако в самое последнее
время отмечается сдвиг в сторону другого подхода, который можно назвать «традиционным»:
выравнивание социально-экономического развития российских регионов и обеспечение их
сбалансированного развития. Этот подход характерен и для разработок Минрегиона.
Второй подход представляется более адекватным, поскольку в условиях рыночной эко-
номики поляризованное развитие, как доказано многочисленными исследованиями, идет
естественным путем, оно не нуждается в специальной поддержке и, наоборот, должно сдер-
живаться, чтобы межрегиональные различия не перешли критическую черту. В то же время
эффективность использования преобладающего ныне подхода находится на недостаточном
уровне. Во-первых, он не сформулирован на уровне определенной концепции, что делает
его в значительной степени декларативным и затрудняет его внедрение в практику государ-
ственного управления. Во-вторых, практика регионального развития показывает
по-прежнему высокую степень региональной поляризации, а это значит, что используемые
в настоящее время меры по выравниванию социально-экономического положения регио-
нов не являются действенными, нивелируются другими факторами и интересами.
В 2008 году в России был разработан ряд основополагающих документов, определяю-
щих дальнейшее развитие регионального управления. Прежде всего это «Концепция
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года», в которой есть специальный региональный раздел (концепция утверждена рас-
поряжением правительства от 17 ноября 2008 года), и подготовленная Минрегионом
«Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации». Эти до-
кументы определяют ключевые цели и задачи региональной политики в России.
Главные цели регионального управления в России, формулируемые на официальном
уровне, связаны с достижением сбалансированного социально-экономического развития
регионов. Но постановка задач нередко носит декларативный характер, и некоторые чрез-
мерно общие цели и задачи являются по сути невыполнимыми, если их не уточнять и
детализировать. Такие, например, как обеспечение комфортных условий проживания рос-
сийских граждан вне зависимости от региона их проживания, не говоря уже про
традиционные апелляции к повышению благосостояния граждан. Аналогично, требуется
уточнение понимания сбалансированности регионального развития и фактического равен-
ства российских регионов, поскольку от этого прямо зависит, какие инструменты
региональной политики и как будут использоваться государством. Поэтому очень серьез-
ным остается вопрос о допустимых межрегиональных различиях, которые не угрожали бы
социальной и политической стабильности, целостности российского государства.
Вообще определение политических целей регионального управления, связанных с
обеспечением единства и целостности страны, особым вниманием к зонам геополитическо-
го риска, таким как Калининградская область, Северный Кавказ, Дальний Восток,
по-прежнему остается за рамками концептуальных государственных документов, имеющих
ярко выраженный «экономический» характер. По этой причине политические задачи, реша-
емые федеральным центром, не получают должного отражения в правительственных
документах, посвященных региональному управлению, и не находят в них отражения.
64
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
Социальные цели регионального управления в целом сформулированы, что само по се-
бе очень важно. Но они носят очень общий и отчасти популистский характер, что делает
государственные подходы очень уязвимыми для критики. В этой связи по-прежнему требу-
ется ясное определение минимального уровня социальных гарантий и минимально
необходимых условий для социально-экономического развития территорий, т. е. наполне-
ние поставленных государством задач максимально конкретным содержанием. По всей
видимости, социальные цели должны быть сформулированы для уже сложившегося культур-
ного и демографического пространства России, не предполагая новых массовых миграций.
Это, в свою очередь, предполагает определение и обеспечение социальных стандартов для
всех существующих субъектов федерации, а внутри них — для большинства муниципаль-
ных образований, кроме, может быть, самых бесперспективных. То же относится и к
экономическому развитию территорий. Без решения этой задачи невозможно достижение
такой цели, заявленной в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития
РФ на период до 2020 года», как реализация потенциала развития каждого (подчеркнуто на-
ми. — Прим. авт.) региона.
В целом же меры по снижению поляризации российского социального и экономическо-
го пространства остаются малоэффективными, о чем свидетельствуют статистические
данные. Во многом это объяснятся тем, что задачи по снижению региональной дифференци-
ации недостаточным образом конкретизированы и что далеко не вся политика федеральных
структур, в частности правительственных министерств и ведомств, подчинена решению этой
задачи. В результате продолжает действовать противоположная тенденция — «эффект снеж-
ного кома», когда наибольших успехов в продвижении своих интересов на федеральном
уровне добиваются наиболее богатые и развитые регионы, обладающие для этого необходи-
мыми ресурсами, лоббистскими связями, интеллектуальным потенциалом и, кроме того,
нередко задействованные в устойчивых коррупционных связях. Внимание к слаборазвитым
территориям остается совершенно недостаточным, а их перспективы — смутными.
Кроме того, инерционные подходы к региональному управлению препятствуют прин-
ципиальной постановке вопроса о диверсификации и модернизации региональных
экономик. Региональное развитие остается в неоправданно большой степени связанным с
реализацией сырьевых проектов и простейших производств первого передела. Также тради-
ционно за рамками понимания комфортной среды обитания остаются вопросы экологии,
которые должным образом не поставлены.
Таким образом, правильная постановка задач по снижению региональной социально-
экономической дифференциации, которая в России действительно является чрезмерной,
опасной для существования страны и потому недопустимой, сочетается с большой инерци-
ей работы государственного аппарата, набранной еще в 1990-е годы, большим влиянием
лоббистских и — нередко — коррупционных факторов на принятие решений. Эта инерция
определяет высокое влияние и возможности «сильных» регионов, отсутствие целостного
подхода к российскому пространству, плодит множество узковедомственных задач, не соот-
ветствующих общенациональным целям регионального управления, определенным в
базовых документах.
Важным положительным моментом в государственной региональной политике послед-
них лет стало внедрение принципов стратегического планирования. Например, «Концепция
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» рассчитана на
период до 2020 года. В «Концепции совершенствования региональной политики в Российской
Федерации» присутствует раздел, посвященный долгосрочному развитию российских регио-
нов и соответствующим приоритетам (в разрезе федеральных округов). Государство, стремясь
65
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году