ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1294
Скачиваний: 5
считать, конечно, резервов ЦБ, позволяющих отбить атаки на рубль. Но они были накопле-
ны благодаря благоприятной внешней конъюнктуре... Фондовый рынок страны,
обладающий запасом прочности, не сдувается в четыре раза за три месяца»*. Согласно оцен-
кам экономистов Мирового банка, повышенное влияние глобального экономического
кризиса на Россию усугубляется ее структурной уязвимостью: зависимостью от нефтегазо-
вого сектора и узостью промышленной базы со слаборазвитым сектором малых и средних
предприятий**. Очевидно, и первая, и вторая характеристики могли быть несколько иными
в случае более целенаправленной промышленной политики отечественного правительства
в докризисный период. По мнению известного экономиста Я. Паппэ, «кризис лучше выдер-
жат не те, кто скопил себе запас кэша, а те, кто в период подъема достиг новых рубежей»***.
Более эффективной защитой от неблагоприятных последствий мировой экономической
конъюнктуры могла бы стать структурная перестройка экономики в пользу высокотехноло-
гических отраслей за счет накопленных значительных поступлений от повышения цен на
энергоносители (по экспертным оценкам, за период 2000–2007 годов они составили поряд-
ка 700 млрд долларов****). И хотя мнение Я. Паппэ о том, что «за последние девять лет в
России правительство сделало для экономики не очень много плохого. Но хорошего, пожа-
луй, еще меньше» представляется несправедливым, тем не менее очевидно, что технологии
экономической политики российского правительства не представляются бесспорными зна-
чительному числу экспертов.
Кроме того, экспертам представляется не вполне оптимальной и избранная россий-
ским правительством стратегия по преодолению экономического кризиса. Так,
О. Дмитриева расценивает эффективность антикризисных мер, принятых Правительством
РФ, как невысокую, поскольку приоритетным направлением Правительства РФ по борьбе с
кризисом является поддержка банковской системы и финансовых институтов (на что было
выделено 75% от 7 трлн рублей, направленных на ликвидацию последствий кризиса). «По-
добное “лечение” логично лишь в странах, где первопричиной кризиса стал сбой в работе
именно финансовых институтов и кризис развивается именно как финансовый. Кризис в
России — это классический экономический кризис, который кроется в резком сокращении
мирового спроса на сырьевые ресурсы. Меры по поддержке реального сектора экономики
практически отсутствуют. Многие меры могли бы быть приняты на раннем этапе», — тако-
во мнение О. Дмитриевой*****.
К этим суждениям близки оценки антикризисных действий российского правитель-
ства экспертов Мирового банка, отмечающих в специальном докладе об экономике РФ,
что первоначальные антикризисные меры бюджетной политики в России были больши-
ми по объему, чем меры, применяемые во многих других странах G20, а также чем меры,
рекомендованные в международной практике (2% ВВП). При этом, «ориентируясь на на-
чальное влияние кризиса, до сих пор антикризисная политика правительства РФ была в
основном ориентирована на поддержку финансового сектора и предприятий, с довольно
ограниченной поддержкой домохозяйств. Однако, с уже проявляющимися серьезными
социальными последствиями кризиса, приоритеты политики должны быть переориенти-
21
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Там же.
** http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/rer18rus.pdf
*** Рубченко М. В наибольшей опасности звезды. Интервью с Я. Паппэ // Эксперт. 2009. №2.
**** Экспертная оценка финансовой корпорации «Уралсиб». — См.: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article
/shtml?200711/28/136929/
***** Дмитриева О. Интервью в ходе экспертного опроса в рамках данного проекта.
рованы на снижение влияния кризиса на бедное и уязвимое к бедности население. Уме-
ренное и временное увеличение расходов по трем программам социальной защиты (в
размере около 1% ВВП), сконцентрированных на детских пособиях, пособиях по безрабо-
тице и пенсионерах с низким уровнем пенсионного обеспечения, — т. е. адресная
поддержка наиболее уязвимого перед бедностью населения — может существенно сни-
зить влияние кризиса на бедное население России. Кроме того, поддержка наиболее
критических инфраструктурных проектов, а также сектора средних и малых предпри-
ятий — с оказанием основной помощи уже в период кризиса — поможет экономике
России в процессе выхода из кризиса, а также будет иметь дополнительный эффект для
среднесрочного роста и диверсификации экономики. Денежно-кредитная и валютная по-
литика пока не очень эффективна из-за значительного оттока капитала и массового
перевода средств населения в иностранную валюту. Кроме того, выделение значитель-
ных объемов рублевой ликвидности не возымело действия, поскольку рубль был
немедленно сконвертирован в иностранную валюту, что привело к еще большим затра-
там. В итоге снижение валютных резервов государства составило более 200 млрд
долларов… В долгосрочной перспективе России необходимо решить давно стоящие пе-
ред ней задачи обеспечения экономической диверсификации и повышения
конкурентоспособности. К решению некоторых из этих задач можно приступить уже во
время кризиса — например таких, как преодоление наиболее проблемных узких мест в
инфраструктуре, укрепление государственного управления и борьба с коррупцией, улуч-
шение инвестиционного климата, поощрение конкуренции и стимулирование малых и
средних предприятий для обеспечения роста производительности в долгосрочной пер-
спективе. Внешнеэкономическая конъюнктура, по всей видимости, будет оставаться
неблагоприятной в течение ряда лет, и таким странам, как Россия, придется приложить
немало усилий для привлечения иностранного капитала, ноу-хау и технологий и экспор-
тировать свою продукцию в более конкурентных условиях. Это дает возможность для
быстрого запуска структурных реформ в целях обеспечения долговременного роста про-
изводительности и достижения более диверсифицированной и конкурентной
экономики», — отмечается в докладе Мирового банка*.
Оценивая перспективы реализации модернизационных установок в ситуации кризиса
и посткризисной эволюции, следует признать, что, действительно, кризис не отменяет мо-
дернизацию, а актуализирует ее. «В настоящее время в РФ отсутствует внутренний спрос на
инновации. Выйти из кризиса можно одним способом — диверсифицировав экономику в
пользу новых инновационных отраслей, сделав в условиях кризиса то, что не было сделано
до кризиса. Моноструктурная экономика крайне неустойчива и чревата кризисом. Приме-
нительно к нашей стране это особенно актуально. Из экономической науки известно, что
традиционный способ выхода из кризиса заключается в том, чтобы на смену отмирающим
отраслям появлялись новые», — отмечают эксперты**. В данном контексте заслуживает
упоминания предложенная президентом США Б. Обамой новая стратегия преодоления эко-
номического кризиса в США посредством стимулирования развития новых технологий и
поддержки социальных программ.
Слабость функции стратегического планирования и экономического управления тесно
связана со слабостью функции прогнозирования, осуществлять которую призваны профиль-
ные государственные структуры и лица. Однако в этой деятельности заметна недооценка
22
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/rer18eng.pdf
** Дмитриева О. Интервью в ходе экспертного опроса в рамках данного проекта.
позиций и мнений неправительственных организаций. На наш взгляд, существенным про-
счетом в функционировании государственных структур экономического профиля стала
недооценка экспертных мнений относительно серьезности экономического кризиса, зву-
чавших уже в начале и середине 2008 года. Так, 14 июля 2008 года на заседании Клуба «4
ноября» был представлен профессиональный и качественный анализ сложившейся на гло-
бальном и национальном уровнях экономической ситуации и представлен прогноз
дальнейшего развития кризиса*. Помимо участников Клуба «4 ноября» прогнозы неблаго-
приятного развития экономической ситуации в докризисный период были представлены и
другими экспертами, однако родившиеся вне госаппарата прогнозы кризиса и его диагно-
стика по большей части не принимались во внимание. В сентябре 2008 года помощник
Президента РФ А. Дворкович уверенно предсказывал, что в обозримой перспективе не бу-
дет ни сокращений зарплат, ни массовых увольнений, а российский фондовый рынок к
весне отыграет утраченные позиции**. Иными словами, государство «не смогло вовремя
распознать кризис. Долгое время говорили о стабильности и так далее. С запозданием при-
знало внутренние компоненты его природы и отсутствие точного содержательного
диагноза характера кризиса как институционального. В силу этого все попытки бороться с
кризисом финансовыми методами — попытки с отрицательным исходом, поскольку ис-
пользуемые средства и существующие институты никак не регулируют влияние
используемых средств на конечный результат… Проблема в чем — нет концептуального
понимания того, как выстраивать российскую кризисную стратегию, с учетом российской
специфики», — таково мнение сопредседателя Совета по национальной стратегии доктора
экономических наук И. Дискина, высказанное в ходе предпринятого в рамках данного про-
екта экспертного опроса.
Таким образом, характеризуя дееспособность госаппарата в условиях кризиса, следует
отметить его низкие прогностические способности. Госаппарат не уловил ранних, слабых
сигналов надвигающейся финансово-экономической дестабилизации. Конечно, переход
власти к новому Президенту страны всегда отнимает много сил у аппарата управления. Ду-
мается, однако, что помимо этой причины нечувствительности госаппарата к кризису было
и низкое позиционирование мнений экспертов в принятии решений. На наш взгляд, это
свидетельствует об относительной слабости обратных связей в системе управления и до-
вольно низкой чувствительности системы к ответным импульсам.
В качестве позитивного в целом шага в направлении усиления стратегических уста-
новок системы государственного управления следует отметить продолжение политики
концентрации существенных средств на стратегических направлениях развития экономи-
ки, способных обеспечить инновационный вектор экономической эволюции в целом.
Речь, в частности, идет о продолжении курса на создание государственных корпораций.
Эксперты в целом позитивно оценивают данный компонент политики, поскольку одной
из важнейших технологий обеспечения конкурентоспособности в мировой экономике
становится укрупнение экономических структур в системообразующих отраслях. Однако
специалисты обращают внимание на ряд уязвимых экономических и юридических особен-
ностей создания и функционирования госкорпораций, способных снизить их
производственно-инновационный потенциал. Относительно экономических аспектов, в
частности, речь идет о том, что имущество госкорпораций (масштаб которого огромен:
госкорпорации получили около 36 млрд долларов бюджетных денег, а также государствен-
23
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* См. www.inop.ru
** Ванденко А. Не ждали. Интервью с А. В. Дворковичем // Итоги. 2009. №9.
ные активы на примерную сумму в 80 млрд долларов*; эксперты полагают, что по своим
масштабам эта передача активов сопоставима с основными эпизодами перераспределе-
ния собственности 1993–1994, 1996–1997 и 1999–2000 гг.; министр финансов РФ А.
Кудрин назвал создание одной из госкорпораций — «Ростехнологии» — «скрытой прива-
тизацией и выводом активов», поскольку средства, вырученные от продажи бывших
государственных долей, уже не попадут в государственный бюджет**) не является собст-
венностью государства, соответственно, данную организационно-правовую форму
эксперты определяют как «квазигосударственную»***: «Было бы несправедливо сводить
логику создания госкорпораций только к личным и групповым интересам. В системном
измерении это скорее логика отчаяния, а не наживы. Тот факт, что госкорпорации, а вме-
сте с ними и огромные «куски» собственности и «мешки» с деньгами были фактически
выведены из-под юрисдикции правительства, то есть основного аппарата государства, го-
ворит о том, что руководство страны признает неэффективность последнего, его
неспособность решать модернизационные задачи. Это означает, что в России не удалось
обеспечить надежные гарантии прав частной собственности и провести реформу государ-
ства. Вместо этого из него выделяется группа управленцев, которым лично доверяет
президент… Опасения критиков, что частные выгоды могут в такой ситуации многократ-
но превысить общественные, то есть, попросту говоря, управленцы обогатятся, а задачи
не будут решены, вполне оправданны…»****. Не случайно в докладе Совета Федерации
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечалось, что форма госкор-
порации создает «идеальные условия для перевода госсобственности в
негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при
повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов*****. Эксперты об-
ращают внимание на то, что переданные значительные объемы имущества и
собственности передаются госкорпорациям безвозмездно в собственность; при этом ос-
новные средства, например, госкорпорации «Роснанотех» размещены в банках на
депозитах (в Россельхозбанке, банке «Санкт-Петербург», «Уралсибе», Номос-банке, Альфа-
банке, ВТБ, Банке Москвы, Промсвязьбанке); созданию большинства госкорпораций не
предшествовали разработка стратегий развития, оценка передаваемого имущества; боль-
шинство госкорпораций не реализуют цели своего создания (которые прописаны
предельно нечетко и в самом общем виде), а нацелены преимущественно на вложение
временно свободных финансовых средств; отсутствуют какие-либо значимые механизмы
контроля за деятельностью госкорпораций)******.
Относительно юридических аспектов функционирования госкорпораций, по мне-
нию экспертов, речь идет о необходимости совершенствования российского
законодательства, регулирующего деятельность госкорпораций. Проблема в том, что
контроль учредителя за корпорацией может быть практически сведен к нулю законом о
создании конкретной государственной организации; нормативное регулирование под-
24
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Волков В. Госкорпорации: очередной институциональный эксперимент // Pro et Contra. 2008. №5-6. С.75.
** Коммерсантъ. 10.06.2008.
*** Волков В. Госкорпорации: очередной институциональный эксперимент // Pro et Contra. 2008. №5-6; Шохина Е.
Власть не доверяет государству? Интервью с Я. Паппэ // Эксперт. 2007. №45.
**** Волков В. Указ. соч. С.87.
***** http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.
****** Колесник И. Создание и деятельность государственных корпораций // Проблемный анализ и государственно-
управленческое проектирование. 2009. №2.
меняется индивидуально-правовым. Уязвимость нынешнего статуса госкорпораций оп-
ределена тем, что существующий формат госкорпораций благоприятствует переводу
госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых затратах.
Достаточно сказать, что после создания госкорпораций («безвозмездной приватизации»
государственного имущества) органы госуправления без согласия госкорпорации не
имеют права: запрашивать у органов управления госкорпорации их распорядительные
документы; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятель-
ности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных
органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций; на-
правлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятиях
(вплоть до пресс-конференций); проводить проверки соответствия деятельности корпо-
рации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее
деятельности; в случае выявления нарушения закона или совершения госкорпорацией
действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указани-
ем допущенного нарушения и срока его устранения; устанавливать соответствие
расходования денег и использования имущества госкорпорацией ее целям. Вывод собст-
венных средств госкорпорации из государственной собственности означает и вывод их
из-под надзора Счетной палаты. Естественно, что такое отсутствие госконтроля за гос-
корпорациями может повлечь развитие коррупционной активности, полагает известный
эксперт, руководитель российского бюро Интерпола в 1997–1999 годах, а ныне советник
председателя Конституционного суда В. Овчинский*.
Однако главным показателем государственной политики, снижающим эффектив-
ность системы государственного управления, является соответствие последней
интересам ведущих социально-экономических укладов и, прежде всего, сырьевому профи-
лю отечественной экономики. Институциональная рыхлость госаппарата только
усиливает такое соответствие. Помимо изъянов общеполитического характера такая за-
висимость нашла выражение в кадровом составе управленческих кадров (на уровне
заместителей министров, начальников департаментов), протекционизме и скрытой
«профилизации» процесса принятия государственных решений (многие из которых пря-
мо или косвенно направлены на обслуживание интересов газонефтяного сектора).
Коротко говоря, нефть и газ по сути стали государствообразующими отраслями, а их
представители в аппарате государственного управления — важнейшими режиссерами
политико-административных процессов.
Применительно к 2008 году данная тенденция проявилась в том, что в 2008 году увенча-
лись успехом многолетние усилия газового монополиста: было принято принципиальное
стратегическое решение о повышении внутрироссийских цен на газ до общеевропейского
уровня. 6 ноября 2008 года приказом №217/1 Федеральная служба по налогам и тарифам ут-
вердила повышение минимальной ставки внутренних цен на газ в 2009 году в среднем на
27%. Идеологической базой этого решения стало постановление Правительства РФ №333 от
28 мая 2007 года «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ», содер-
жавшее концептуальное решение об изменении механизма ценообразования и резком
повышении цен на газ до европейского уровня. По мнению экспертов, данное решение мо-
жет привести к сворачиванию активности большинства энерго- и материалоемких
производств в РФ, сокращению экспорта и росту импорта соответствующих продуктов. При
этом переход на новый механизм ценообразования способен проблематизировать стратегию
25
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Овчинский В. Интервью в ходе экспертного опроса в рамках данного проекта.