Добавлен: 26.10.2023
Просмотров: 638
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
В соглашениях о двойном гражданстве говорится, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются защитой и покровительством каждой из сторон. Вряд ли это положение можно считать достаточно четким. Поэтому здесь необходима большая конкретизация. Следовало бы указать, что в таких случаях соответствующая сторона обязана предоставлять стороне, оказывающей защиту, необходимую информацию и помощь. Договоры о двойном гражданстве должны быть более детальными, иначе их эффект в плане защиты соответствующих лиц будет минимальным.
Гражданство в федеративных государствах. Гражданство в федеративных государствах имеет свои особенности. В федерациях наряду с единым общефедеральным гражданством возможно сохранение гражданства входящих в федерацию членов (субъектов). При этом федеральное гражданство рассматривается как первоначальное (основное) либо как производное (неосновное), а гражданство членов (субъектов) федерации соответственно как производное (неосновное) либо как основное (первоначальное). Сохранение гражданства членов (субъектов) федерации объясняется особенностями процесса образования федерации (на основе договора или на основе конституции).
В соответствии с поправкой XIV к Конституции США "все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают". Конституцией США предоставлено право установления повсеместно в Соединенных Штатах единообразных правил натурализации.
В бывших социалистических федерациях - СССР, Чехословакии, Югославии - устанавливались общефедеральное гражданство и гражданство входящих в них республик.
С образованием СССР был установлен принцип единого союзного гражданства. Наряду с союзным гражданством признавалось одновременно гражданство образующих СССР союзных республик. Более того, признавалось гражданство автономных республик, входящих в состав союзных республик. Институт союзного гражданства и гражданства республик (союзных и автономных) нашел закрепление в союзном договоре и во всех советских конституциях (ст. 7 Конституции СССР 1924 г.; ст. 21 Конституции СССР 1936 г.; ст. 33 Конституции СССР 1977 г.). Более подробно вопросы гражданства регламентировались в положениях о гражданстве СССР 1924, 1930 и 1931 гг., а затем в союзных законах о гражданстве СССР 1938, 1978 и 1990 гг.
Закон СССР "О гражданстве СССР" (введенный в действие с 1 января 1991 г.) содержал нормы о гражданстве союзной республики, а также о гражданстве автономной республики, о полномочиях президиумов верховных советов или высших государственных должностных лиц союзных и автономных республик, принимающих решения по вопросам гражданства.
Каждой союзной республике предоставлялось право решения вопросов о приеме иностранных граждан и лиц без гражданства в свое гражданство и тем самым в гражданство СССР, а также о выходе из гражданства республики и тем самым из гражданства СССР некоторых категорий граждан СССР (ст. 33). В ст. 1 указанного Закона устанавливалось, что каждый гражданин автономной республики является одновременно гражданином союзной республики, в состав которой входит автономная республика, и гражданином СССР. Президиумы верховных советов автономных республик или высшие государственные должностные лица автономных республик могли принимать решения по вопросам гражданства автономных республик на основе соглашений и договоров, заключенных между соответствующими союзными и автономными республиками (ст. 34) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее о полигражданстве в СССР см.: Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 60 - 68.
Вопросы гражданства в Российской Федерации требуют нового осмысления на основе положений Конституции РФ 1993 г. Необходимо выработать законодательную политику по вопросам гражданства внутри России, учитывая ее федеративный характер, особенности формирования и развития Российской Федерации.
В Конституции РФ в ст. 6 регулируются лишь отношения общефедерального гражданства, гражданства Российской Федерации, в ч. ч. 1 и 2 ст. 62 - отношения, связанные с возможностью гражданина Российской Федерации иметь двойное гражданство, и, наконец, согласно п. "в" ст. 71 в ведении Российской Федерации находится гражданство в Российской Федерации. Таким образом, федеральная Конституция непосредственно не говорит о гражданстве республик и других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
О непризнании Конституцией РФ гражданства у республик и у других субъектов РФ свидетельствуют положения ч. 1 ст. 6 Конституции РФ, в соответствии с которыми приобретение и прекращение гражданства РФ допустимы лишь в соответствии с федеральным законом. Это положение усиливается конституционным установлением о том, что вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. И далее Конституция РФ говорит о ЕДИНОМ (выделено авт. - Н.В.) и равном гражданстве Российской Федерации независимо от оснований его приобретения. Следует согласиться с мнением О.Е. Кутафина, С.А. Авакьяна, О.О. Миронова и других авторов, полагающих, что Конституция РФ устанавливает только одно, единое гражданство - гражданство Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. С. 183; Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 1. С. 520 - 524; Миронов О.О. Гражданин Отечества. С. 86.
Вопрос о возможности существования гражданства республик как субъектов Российской Федерации до сих пор является дискуссионным.
По мнению ряда авторов, формула "гражданство в Российской Федерации" (а именно предлог "в") не исключает наличие собственного гражданства у республик, входящих в состав Российской Федерации. Так, по мнению Б.С. Эбзеева, федеральная Конституция не исключает гражданства республик, поскольку это может быть предусмотрено федеральным законодателем <1>. На признании гражданства республик в составе Российской Федерации настаивают С.В. Каграманов <2> и А.Н. Головастикова <3>.
--------------------------------
<1> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 494.
<2> См.: Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном Российском государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 23.
<3> См.: Головастикова А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации". М., 2005. С. 41.
Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" наряду с гражданством Российской Федерации признавал гражданство республик в составе Российской Федерации. Остальные субъекты Российской Федерации своего гражданства не имели. Согласно указанному Закону признание гражданства республик в составе Российской Федерации было обусловлено рядом конституционных положений, в соответствии с которыми республики рассматриваются как государства, принимающие в отличие от других субъектов РФ конституции и имеющие право устанавливать государственный язык. В продолжение данной аргументации гражданство республики как субъекта Российской Федерации служит одним из остаточных (формальных) признаков республики как государства, т.е. в силу государственной природы республики в качестве субъекта Российской Федерации. Остаточным (формальным) данный признак является потому, что он не может свидетельствовать о суверенном характере государственной власти в республиках. Республики (государства) как субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом и потому не имеют права выхода из Российской Федерации, что служит гарантией сохранения государственной целостности России. Часть 2 ст. 6 Конституции РФ устанавливает: "Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации". Гражданство республики как субъекта Российской Федерации не влияет на общий конституционно-правовой статус всех граждан Российской Федерации. Но в этом случае существование гражданства республик теряет всякий смысл. Поэтому Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" признает лишь гражданство Российской Федерации.
По данному вопросу Конституционный Суд РФ однозначно высказал свое мнение в Определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" <1>. Конституционный Суд РФ указал, что отсутствие суверенитета у республик в составе Российской Федерации предопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Однако "Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области".
--------------------------------
<1> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2001. М., 2002. С. 528.
Сохранение гражданства республик в составе Российской Федерации и его регламентация республиками с неизбежностью влекут ограничение ряда основных прав и свобод человека в различных сферах общественной и государственной жизни.
В связи с этим примечательно одно из дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" <1> Конституционный Суд РФ говорит о гражданах Российской Федерации и не прибегает к использованию категорий граждан Республики Северная Осетия - Алания и граждан Республики Ингушетия. Такая позиция, на наш взгляд, не является случайной <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.
<2> В приобщенном к материалам дела, но, к сожалению, не опубликованном в "Вестнике Конституционного Суда РФ" мнении автора этих строк как судьи Конституционного Суда РФ по данному делу дана аргументация такой позиции Конституционного Суда РФ (см.: текущий архив Конституционного Суда РФ за 1995 год).
Стороны, участвовавшие в деле (как до, так и в ходе судебного заседания), широко оперировали категорией республиканского гражданства, а именно гражданства Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия.
Так, Председатель Правительства Республики Ингушетия в обращении в Конституционный Суд РФ усматривает нарушение избирательных прав ингушей - вынужденных переселенцев как граждан Республики Северная Осетия - Алания в том, что им было отказано в голосовании на выборах Президента и Парламента Республики Северная Осетия - Алания.
В свою очередь, Председатель Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания в письме на имя Председателя Правительства Республики Ингушетия также обращается к конституционным нормам, устанавливающим гражданство Республики Ингушетия. Так, он отмечает, что ст. 21 Конституции Республики Ингушетия не допускает двойного гражданства, т.е. совмещения в одном лице гражданства Республики Северная Осетия - Алания и гражданства Республики Ингушетия, и указанная Конституция предусматривает защиту за пределами Республики Ингушетия лишь своих граждан, т.е. граждан Республики Ингушетия, но не граждан Республики Северная Осетия - Алания.
В действительности с точки зрения обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (в данном случае - избирательных прав российских граждан) не имеет принципиального значения, к гражданству какой республики принадлежит лицо. Существует обязательное требование Конституции РФ, что не может быть каких-либо ограничений избирательных и иных конституционных прав и свобод в зависимости от национальной (этнической) принадлежности, от обладания конкретным республиканским гражданством.
Как известно, конституции республик предусматривали институт республиканского гражданства. В некоторых республиках были приняты свои законы о гражданстве, в которых содержалось немало положений, противоречащих Конституции РФ, Закону РФ "О гражданстве Российской Федерации", нарушающих конституционные права и свободы граждан. В настоящее время положения о гражданстве республик исключены из текста конституций республик (за исключением Конституций Республики Татарстан и Республики Тыва).