Добавлен: 26.10.2023
Просмотров: 608
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
--------------------------------
<1> См.: Пилипенко А.Д. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. N 34. С. 81.
<2> Путин В.В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // Российская юстиция. 2000. N 1. С. 4.
Юридической общественностью с удовлетворением была воспринята инициатива Верховного Суда РФ, который внес в Государственную Думу в 2000 г. проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах Российской Федерации". Указанный законопроект принят в первом чтении, но дальнейшее его продвижение явно замедлилось. Согласно его положениям в системе судов общей юрисдикции должны быть созданы низовые (межрайонные) административные суды, а также Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ (при необходимости - и в судах субъектов РФ). Представляется, что идеальным вариантом было бы формирование самостоятельной ветви судебной власти в виде системы административных судов, возглавляемых Высшим Административным Судом РФ.
Исключительно важно уяснить, как повлияет на производство по делам об административных правонарушениях и административной ответственности создание административных судов, формирование административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия, как одного из способов реализации судебной власти в соответствии с положением ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Все еще дискуссионным является вопрос о предмете судебно-административной юрисдикции, характере дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. В современных условиях к предмету административно-юрисдикционной деятельности судов отнесен достаточно широкий круг административных правонарушений, субъектами которых являются физические и юридические лица. Тем самым административное судопроизводство сводится к административно-деликтной юрисдикции как форме реализации административной ответственности. Другие авторы в предмет административного судопроизводства включают исключительно административно-правовые споры, т.е. сводят его к административно-спорной юрисдикции как форме защиты нарушенных прав. Однако такой подход вряд ли приемлем. Конституционный Суд РФ в ряде решений, касаясь вопросов административного судопроизводства, относит к его предмету как дела об административных правонарушениях, так и административно-правовые споры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского народного суда Московской области и жалобами граждан" // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4368.
Нет единства взглядов и по вопросу о месте и роли суда в производстве по делам об административных правонарушениях.
Так, по Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. <1> автором этих строк как судьей Конституционного Суда РФ было высказано особое мнение, суть которого сводилась к защите существовавшего порядка судебного контроля по делам об административных правонарушениях, что в наибольшей мере отвечало потребностям оперативного воздействия на правонарушителей и отражало специфику данной категории дел в силу невысокой степени общественной опасности административных правонарушителей и особенностей самого административно-юрисдикционного процесса. Трудно согласиться с рядом аргументов, выдвинутых Конституционным Судом РФ. В частности, жалоба заинтересованного лица прокурору или председателю вышестоящего суда не могла быть оставлена без рассмотрения со ссылкой на ст. 274 КоАП РСФСР, так как она подлежала обязательному рассмотрению в силу действия норм Конституции РФ (ст. ст. 33, 34, 46), правовых позиций Конституционного Суда РФ и положений ГПК РСФСР (что и было подтверждено фактическими обстоятельствами дела заявительницы Е.А. Арбузовой). Решение Конституционного Суда РФ привело к тому, что административно-юрисдикционный процесс значительно усложнился и акцент в нем перенесен на административное судопроизводство. Тем самым осуществлена унификация всех видов юрисдикционного процесса (без достаточного учета особенностей каждого из них). В последнее время вновь актуализировалась идея о наложении штрафов административными органами с сохранением последующего судебного контроля.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука" // СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2890.
Очевидно, что судебный контроль за постановлениями административных органов о наложении административных взысканий необходим, он является важной гарантией соблюдения прав граждан. Предпочтительной является позиция, согласно которой следует установить возможность последующего обжалования акта об административном наказании в суде; тем самым суд будет рассматриваться не как орган, применяющий наказание, а как орган правосудия, оценивающий законность наложения взыскания по инициативе частного лица. При этом существенно снизится нагрузка судов, приходящаяся сейчас на бесспорные дела об административных правонарушениях.
Такой взгляд находит поддержку и у судей Высшего Арбитражного Суда РФ. По их мнению, многие из налоговых споров вообще не должны рассматриваться в судебном порядке, особенно в случаях, когда их рассмотрение инициируется налоговыми органами, а налогоплательщик не оспаривает наложение штрафа. Кроме того, значительная часть разбирательств касается незначительных дел, когда речь идет о штрафах в размере 50 - 100 рублей, и нередко тоже в отсутствие какого-либо спора. Судьи уже призывали внести изменения в новый НК РФ, чтобы освободить арбитражные суды от обязанности рассматривать не требующие судебного рассмотрения дела.
Регламентация административно-юрисдикционного процесса, в том числе административного судопроизводства, в современной России характеризуется множественностью источников права (законов).
Кроме КоАП РФ, АПК РФ, нормы, касающиеся административного судопроизводства, содержатся также в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", который до сих пор не признан утратившим силу, и в ряде других законов.
В основе указанных Кодексов, законов лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приемы регламентации рассмотрения дел об административных правонарушениях, что ведет к нарушению принципа равенства перед законом и судом, их нестыковке и противоречиям, осложнению и ошибкам в их применении.
В ГПК РФ из предмета его регулирования исключено рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, выносимых органами государственной власти. Оно отнесено исключительно к предмету правового регулирования КоАП РФ. Вместе с тем порядок оспаривания постановлений об административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности входит в сферу правового регулирования АПК РФ. Арбитражный процессуальный кодекс устанавливает иной судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых предпринимателями, который хотя и не регулируется КоАП РФ, но более полно способствует возможности реализации принципа состязательности и равенства сторон в процессе. Лишь немногие положения КоАП РФ оказываются непосредственно применимыми при разбирательстве такого рода дел в арбитражных судах. В некоторых случаях законодатель вводит в АПК РФ регулирование
, противоположное содержащемуся в КоАП РФ. При этом регулирование вопросов подведомственности дел о привлечении к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской деятельности не отличается последовательностью, ибо часть из них оказалась в ведении не арбитражных судов, а судов общей юрисдикции. Все это свидетельствует об отсутствии единства в процессуальном регулировании.
Существует настоятельная потребность в кодифицированном законе, который будет регулировать административное судопроизводство. Решить эту задачу возможно различными путями.
Наиболее рациональными представляются два варианта решения проблемы правового регулирования административного судопроизводства в России. Первый вариант - это регламентация в двух актах: ныне действующем КоАП РФ, устанавливающем процессуальные нормы административно-деликтной юрисдикции, и в Кодексе административного судопроизводства РФ, регламентирующем производство по делам об административно-правовых спорах. Второй вариант заключается в разработке единого кодифицированного акта - кодекса административного судопроизводства РФ - с включением в него регламентации производства по делам об административных правонарушениях в качестве специализированного производства. Такой вариант представляется наиболее рациональным, так как не потребует изменения КоАП РФ. В результате можно обеспечить более полное и системное регулирование административного судопроизводства, учитывающее особенности правовой системы постсоветской России.
Идею кодекса административного судопроизводства РФ отстаивают многие видные российские административисты. А. Зеленцов идет дальше и полагает, что с учетом опыта применения кодифицированного акта административными судами возможна разработка общего для административных судов и судов общей юрисдикции кодекса административного судопроизводства.
Необходимо отметить, что первые законопроектные работы в этой области начались в 1997 г. и осуществлялись в рамках трехстороннего сотрудничества: Россия - Совет Европы - Европейский союз. Они завершились в 2001 г. подготовкой проекта федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве. Общая часть" <1>. В 2002 г. рабочей группой Верховного Суда РФ был подготовлен проект кодекса административного судопроизводства РФ.
--------------------------------
<1> См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон "Об административном судопроизводстве. Общая часть": инициативный проект с комментариями. М., 2001.
Решение вопроса о подсудности административных дел, включая и дела об административных правонарушениях, требует комплексного подхода с учетом действия норм КоАП РФ, АПК РФ и других законов, устанавливающих составы административных правонарушений и административные наказания за их совершение, и проектов федерального конституционного закона "О федеральных административных судах Российской Федерации", кодекса административного судопроизводства РФ.
Недостаточно, а подчас неопределенно в проекте кодекса административного судопроизводства РФ решен вопрос о разграничении подсудности дел о назначении физическим и юридическим лицам административных наказаний за административные правонарушения между административными и арбитражными судами, а также вопрос о категории дел, рассматриваемых мировыми судьями, к ведению которых КоАП РФ отнесена значительная часть административных правонарушений (ст. 23.1).
Более того, относя к подсудности межрайонных судов дела о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, проект кодекса не выделяет в особенной части специализированного производства по рассмотрению этих дел. Необходимость включения в проект кодекса административного судопроизводства такого вида административного судопроизводства обусловлена тем, что КоАП РФ устанавливает единую процессуальную форму разбирательства административно-деликтных дел как для органов исполнительной власти, так и для судов. Между тем дифференциация этой формы объективно необходима, поскольку правосудие должно осуществляться в особых процессуальных формах. В КоАП РФ не обозначены некоторые важнейшие принципы судопроизводства, а нормы, относящиеся к осуществлению правосудия, как верно отмечается в научной литературе, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон.
Пример такого подхода дает законодатель в АПК РФ, выделяя в рамках административного судопроизводства специализированный вид производства по делам об административных правонарушениях. В гл. 25 АПК РФ он исходит из того, что дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в этой главе и в федеральном законе об административных правонарушениях. В этом случае дело об административном правонарушении вполне правомерно рассматривать как спор об административной ответственности, а заявление органа (должностного лица) исполнительной власти, содержащее требование о привлечении делинквента к административной ответственности, - как административно-деликтный иск.