Файл: DiplomatiaEvropy_SShA.doc

Отвечая на вызовы современного международного развития, Великобритания не пошла по пути создания новых, параллельных дипломатической службе структур, а, напротив, предпочла скон­центрировать решение новых задач в традиционных дипломати­ческих ведомствах. В результате дипломатический аппарат в целом остается довольно компактным, маневренным и недорогостоящим.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполи­тических ведомств — принципиально иные, нежели в Великобри­тании. Дипломатия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения профессиональная дипломатическая служба может быть и на деле является лишь одним из многих инструментов осуществле­ния внешнеполитического курса. Не случайно, что влияние обще­ственных групп и граждан на внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем в Великобритании.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя определен­ная и важная ниша деятельности — традиционная дипломатичес­кая работа по повседневному поддержанию политических контак­тов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ полити­ческой и экономической информации, консульская работа и ряд других направлений. Но реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнеполитический механизм, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институ­тов, а по пути создания новых, дополняющих их, а часто и дубли­рующих их структур. В результате была создана достаточно гро­моздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зре­ния структура. По этой причине проблемы улучшения менеджмен­та, структурного и кадрового планирования, перманентной нехват­ки средств сейчас в центре внимания руководителей внешнеполи­тического ведомства Соединенных Штатов.

Поэтому, на наш взгляд, контрпродуктивным было бы копиро­вание американской или британской модели дипломатической службы в Российской Федерации. Могут быть учтены лишь от­дельные элементы их опыта, доказавшие свою эффективность и жизнеспособность.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ГЕРМАНИИ

Дипломатическую службу Германии традиционно причисляют к наиболее эффективным, целеустремленным и успешно функци­онирующим внешнеполитическим службам. Несмотря на свою от­носительную молодость — ей всего 130 лет, дипломатия Германии и профессионально обслуживающий ее персонал опираются на большой и разносторонний опыт работы в сложных политических ситуациях, которыми изобилует германская история нового и но­вейшего времени. За тринадцать десятилетий своего существова­ния ей дважды пришлось решать проблему объединения страны, участвовать в подготовке двух мировых войн, а затем, после тяже­лейших поражений, восстанавливать внешнеполитические пози­ции и влияние Германии в мире.

Труднейшим испытанием для нее было преодоление всеобще­го отторжения, и даже ненависти со стороны мирового сообщест­ва после краха нацистского режима и переориентация германской политики на новые для нее принципы международного сотрудни­чества, мирного взаимодействия с соседями и включения Герма­нии в создаваемую систему европейской безопасности.

Уроки истории не прошли бесследно для самосознания обще­ства, германской политики, внешнеполитического ведомства. Они учитывались и при определении целей и задач немецкой дипло­матии в послевоенный период. К концу XX в. ФРГ умело вписа­лась в процесс международной дипломатической деятельности и заняла заметное место в сообществе западноевропейских госу­дарств.

1. Становление дипломатической службы современной Германии

Становление дипломатической службы современной Германии началось после образования в 1949 г. двух германских госу­дарств — ФРГ и ГДР. Происходило это постепенно. В Ведомстве федерального канцлера была создана группа по связям с союзни­ческой Верховной Контрольной Комиссией. Реально связи под­держивались с Верховными Комиссарами трех западных держав. Однако уже 22 ноября 1949 г. т.н. Петерсбергским соглашением три западные державы предоставили правительству ФРГ право поддерживать с иностранными государствами консульские и тор­говые отношения. В ноябре 1949 г. было открыто представительст­во ФРГ при штаб-квартире Организации экономического сотруд­ничества и развития в Париже. Вскоре в Ведомстве федерального канцлера было создано «Организационное бюро» по делам кон­сульско-экономических представительств за границей. В течение 1950 г. были открыты Генеральные консульства ФРГ в Лондоне, Нью-Йорке и Париже, а затем в Стамбуле, Амстердаме, Брюсселе, Риме и Афинах.

В том же году на базе Группы по связям и Оргбюро в Ведом­стве федерального канцлера был образован специальный орган — Служба по внешним сношениям, которая в дополнение к преж­ним функциям своих предшественниц получила новые, исполне­нием которых занялись созданные для этого референтуры по куль­турным связям, протоколу и подготовке дипломатических кадров.

МИДу ФРГ было возвращено старое наименование — Ведом­ство иностранных дел. Однако в русском варианте в дипломати­ческой переписке используется классическое название — Минис­терство иностранных дел. В его состав помимо упомянутой Служ­бы по внешним сношениям были включены т.н. Бюро по вопро­сам мира в Штутгарте (созданное для сбора и анализа документов по вопросам мирного урегулирования в Европе), а также внешне­торговый департамент вместо существовавшего с 1947 г. Управле­ния по делам объединенной экономической территории во Франкфурте-на-Майне.

На первом этапе МИД ФРГ имел 330 сотрудников (из них 129 дипломатов) в Центре и 433 сотрудника в зарубежных предста­вительствах (147 дипломатов). В 1951 г. были установлены дипло­матические отношения с 12 государствами (Бельгия, Бразилия, Дания, Греция, Италия, Канада, Нидерланды, Ирландия, Люксем­бург, Норвегия и Швеция). При правительствах трех западных держав были назначены поверенные в делах, возведенные в 1953 г. в ранг послов. После вступления в силу в 1955 г. т.н. Германского договора, передавшего ФРГ значительную часть суверенитета, представительства ФРГ в столицах трех западных держав были преобразованы в посольства.

В 1955 г. состоялся визит в Москву канцлера ФРГ Аденауэра, в ходе которого была достигнута договоренность об установлении дипломатических отношений между СССР и ФРГ и обмене по­сольствами.

Параллельно происходило становление дипломатической службы ГДР. Это было сопряжено с немалыми трудностями, поскольку в результате осуществления «доктрины Хальштейна», активно под­держанной западными державами, ГДР долгое время не удавалось добиться установления дипломатических отношений с иностран­ными государствами, расположенными за пределами социалисти­ческого лагеря. Лишь после подписания Московского договора в августе 1970 г., Четырехстороннего соглашения по Западному Бер­лину в сентябре 1971 г. и вступления двух германских государств в ООН в 1973 г. «доктрина Хальштейна» была окончательно сломле­на, и оба германских государства стали равноправными субъекта­ми международных отношений.

К этому времени дипломатические службы обоих германских государств уже полностью сложились. Дипломатические службы ФРГ и ГДР отличались высоким профессионализмом, эффектив­ностью, организованностью, настойчивостью в решении стоящих перед ними задач. На международной арене они конкурировали друг с другом, жестко противоборствовали, используя весь арсенал своих возможностей, влияния и опыта для достижения поставлен­ных руководством государств целей.

Короткая история дипломатической службы ГДР завершилась драматически. Объединение Германии в 1990 г. сопровождалось роспуском всех государственных институтов Республики. Подлин­ное объединение, соединение потенциала государственных, в том числе дипломатических, служб не состоялось. Идеологическая не­совместимость оказалась сильнее практической и профессиональ­ной целесообразности. Правительство ФРГ отторгло дипломатов ГДР несмотря на то, что большинство из них были высококласс­ными специалистами, многие получили солидное образование, об­ладали немалым опытом работы за рубежом, в том числе в между­народных организациях. Тем не менее, было категорически запре­щено принимать дипломатических работников ГДР на службу во внешнеполитическое ведомство объединенной Германии. Лишь единицы из младших дипломатов получили работу в системе госу­дарственных органов ФРГ.

2. Место дипломатической службы в системе органов государственной власти ФРГ

Дипломатическая служба является составной частью государст­венной службы ФРГ. Это конституционная система, находящаяся на службе государства и нации, основные принципы которой про­фессионализм, беспристрастность, конкурсный отбор, карьерность. Ее задачи и функции, формы деятельности регулируются Консти­туцией, законом о дипломатической службе 1990 г., законом об окладах государственных служащих 1996 г. и некоторыми другими нормативными актами.

Конституция определяет, что внешние сношения с иностран­ными государствами относятся к исключительной компетенции Федерации (ст. 32, п. 1).Она обладает и исключительной законода­тельной компетенцией в этой области (ст. 73, п. 1). МИД является высшей исполнительной инстанцией, обеспечивающей проведение в жизнь внешней политики ФРГ и отвечающей за поддержание отношений с иностранными государствами и международными ор­ганизациями.

Характерно, что в Законе о дипломатической службе ее задачи определяются не только в обобщенной форме, но вполне конкрет­но, с перечислением приоритетов внешней политики ФРГ. К их числу закон относит:

— содействие поддержанию прочного мирного и справедливого порядка в Европе и между народами мира;

— обеспечение нерушимых и неотъемлемых прав человека как основы любого человеческого сообщества;

— сохранение естественных основ жизни на земле и защита культурного наследия человечества;

— уважение и дальнейшее развитие международного права;

— строительство объединенной Европы;

— обеспечение единства и свободы немецкого народа.

Как видим, это вполне благородная программа. Вопрос, одна­ко, в том, в какой мере практическая политика ФРГ и ее дипло­матическая служба соответствуют программным установкам.

Закон достаточно четко определяет статус и конкретные задачи дипломатической службы. Ее непосредственные задачи: защита интересов ФРГ за рубежом; поддержание внешних связей в разно­образных областях (в законе они названы конкретно) и содействие их развитию; информирование правительства о положении дел и развитии событий за границей; распространение информации о ФРГ за границей; оказание помощи и содействия немцам за гра­ницей; сотрудничество в формировании отношений в международ­но-правовой сфере и в развитии международного правопорядка; координация деятельности государственных и других публичных органов в сфере внешних сношений в рамках политики правитель­ства ФРГ.

В законе предусмотрена также обязанность дипломатической службы оказывать содействие конституционным органам Федера­ции в их международных контактах. Имеются в виду органы как исполнительной, так и законодательной и судебной властей.

В соответствии с Конституцией ФРГ основные направления внешней политики страны (как и политики в других вопросах) оп­ределяются федеральным канцлером. Он — ключевая фигура, за ним — принятие окончательных решений по принципиальным во­просам международной деятельности государства. Однако это никак не умаляет роли и задач Министерства иностранных дел. В пределах основных установок внешней политики ФРГ федераль­ный министр ведет дела самостоятельно и под свою личную ответственность. Любые конкретные указания, от кого бы они ни исхо­дили, могут передаваться аппарату министерства или загранучреждениям только через министра. Никто не вправе предпринимать какие-либо шаги в области внешней политики в обход министра иностранных дел, без согласования с ним.

На практике иногда все же возникают трения между Минис­терством иностранных дел и Ведомством федерального канцлера, в составе которого имеется управление по внешней политике и по­литике безопасности. Оно призвано обеспечивать внешнеполити­ческую деятельность федерального канцлера, однако, в ряде случа­ев Ведомство развивает собственную активность в поддержании международных связей, тем более, что в последнее время личные контакты между руководителями государств стали важнейшим ин­струментом решения международных проблем. Поскольку в коа­лиционных правительствах посты федерального канцлера и мини­стра иностранных дел обычно занимают представители разных партий, трения между Ведомством канцлера и МИД имеют чаще всего партийно-политическую подоплеку, не отражают расхожде­ния в вопросах внешней политики ФРГ, хотя разногласия такого рода время от времени возникают.

3. Организация дипломатической службы и ее структура

Дипломатическая служба ФРГ состоит из Центрального аппа­рата — Министерства иностранных дел и представительств за гра­ницей — посольств, генеральных консульств, консульств и пред­ставительств при международных организациях. Количество загранпредставительств постоянно меняется в зависимости от по­требностей, состояния отношений и положения в отдельных реги­онах, а также выделяемых на содержание дипломатической служ­бы финансовых средств. Проектом бюджета на 2002 г. предусмат­ривается выделение на внешнеполитическую деятельность 2104 млн евро, что составляет 0,85% общих расходов федерального бюджета (247800 млн евро). Из этой суммы 782 млн выделяется на содержание аппарата, 562 млн — на осуществление культурной по­литики за рубежом, 567 млн — взносы на содержание международ­ных организаций.

Ежегодно при составлении бюджета уточняется штатное рас­писание Центрального аппарата и заграничной службы, устанавли­вается количество должностей каждой категории. Контролирую­щие органы строго следят за соблюдением штатных предписаний.

В системе дипломатической службы ФРГ в середине 2001 г. года работали примерно 9450 человек. Около 2700 человек были заняты в Центральном аппарате МИД, около 6750 человек — в загранпредставительствах. ФРГ имеет за границей 142 посольства, 56 генеральных консульств и консульств, двенадцать постоянных представительств при международных организациях и два специ­альных представительства.

Поскольку дипломатическая служба является составной частью государственной службы ФРГ, на нее распространяется установ­ленная сетка должностей и должностных окладов. В Германии су­ществуют две основные группы должностей — категория «А» (имеет 16 разрядов или классов) и категория «В» (имеет 11 разря­дов или классов). Для категории «А» установлены прогрессивные ставки окладов в зависимости от выслуги лет. Для категории «В» — фиксированные ставки окладов.