Файл: DiplomatiaEvropy_SShA.doc

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении систе­мы назначений, в их числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы прези­дент назначал на ведущие посты своих союзников и друзей. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция и другие негативные явления, резко снизилась эффективность работы. Это не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, пре­тензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных про­блем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструмен­ту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и уни­верситетами, с готовностью отбросили «демократическую ритори­ку» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. С 1905 г. постепенно вводится конкурс­ный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, был провозглашен принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет. Чуть позже кадры диплома­тической и консульской службы были объединены в единую сис­тему. Окончательная интеграция кадров госдепартамента и Загра­ничной службы произошла в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба в лице госдепартамента и Заграничной службы начала терять набранный ею в межвоенный период вес и значение. Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами тра­диционных дипломатических учреждений в вопросах осуществле­ния внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные иссле­дователи, «госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положе­ния, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию. В посольствах представители военных ведомств и спецслужбы оттеснили кадровых дипломатов на задний план, дей­ствуя порой даже в обход послов. Нередко даже практиковалась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров.

При Президенте Д.Кеннеди авторитет госдепартамента и аме­риканских дипломатических сотрудников за рубежом несколько повысился. Послам США было предоставлено право контроля де­ятельности всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). Госсекретарь Д.Раск призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения». В 1980 г. Конгрессом США был принят закон «О Заграничной службе США». Тем самым профес­сиональная дипломатия и дипломатическая служба страны обрели новую солидную правовую основу.

Тем не менее, главная проблема закрепления за кадровой дип­ломатической службой стабильного места в аппарате государствен­ного управления полностью решена не была. Закон только реко­мендовал президенту производить назначения на высшие дипло­матические посты преимущественно из кадровых сотрудников дипломатической службы. Пройдет год и президент Рейган, игно­рируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) послов из числа своих личных приближенных.

Протекционизм исполнительной власти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Б.Клинтон при назначении новых послов тоже превысил обычную квоту для «назначенцев» (30—35%), назначив почти половину по­слов по протекции.

Одновременно многие опытные дипломатические профессио­налы, чье карьерное продвижение оказалось блокированным пре­зидентскими «назначенцами», вынуждены уходить со службы. Вскоре многие американские политики вынуждены были при­знать, что «из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «уважение к дипломатии США в мире пада­ет». Хорошо это понимают и сейчас. Тем не менее в целом статус дипломатической службы США остается перманентно неустойчи­вым.

3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях

Нельзя не признать, что дипломатическая служба ее Величест­ва и внешнеполитическая система США сохраняют традиционно ключевую роль в разработке и осуществлении основных направле­ний внешней политики этих стран: в поддержании политических связей с другими государствами; в обеспечении участия в между­народных организациях и в решении проблем глобального харак­тера; в информировании международного сообщества о событиях в своих странах; в распространении английского языка; в защите за рубежом интересов своих граждан.

Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппа­рате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических предста­вительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьер­ной дипломатической службы Ее Величества, за исключением слу­чаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне исполь­зуется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобрита­нии в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и ана­литических департаментах Форин офиса.

Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организа­ции, в повестке дня которой на регулярной основе находятся спе­циальные вопросы — финансы, промышленность, сельское хозяй­ство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства — сотрудники так называемых «внут­ренних» министерств, другая половина — профессиональные дип­ломатические служащие. Но вот во главе представительства — всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответствен­ность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.

Штатное расписание Форин офиса, дипломатических и кон­сульских представительств за рубежом (по данным 1997 г.) состав­ляло 6 тыс. человек (из них 3,5 тыс. — оперативные сотрудники кадровой дипломатической службы, остальные — административ­ный персонал дипломатической службы, принимаемый на работу без прохождения конкурса). Кроме того, в британских посольствах на вспомогательных должностях по контракту работает примерно 7,5 тыс. иностранных граждан.

Число персонала у англичан примерно вдвое меньше, чем в со­поставимых с Великобританией, Германией, Францией, Италией. Кроме того, дипломатическая служба Ее Величества обеспечивает деятельность восемнадцати постоянных представительств Лондона при международных организациях, а также политическое направ­ление работы на зависимых территориях (всего 13 территорий).

В структурном отношении Форин офис состоит из политичес­кого руководящего звена (министр, 3—4% государственных и младших министра, один из них — министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный замести­тель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра — директоры. Все ка­рьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответ­ствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подраз­деления — директораты (их — 13).

В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ас­сигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дип­ломатического аппарата Великобритании (включая информационно-пропагандистскую работу, культурную дипломатию, обеспече­ние представительства в международных организациях, гранты не­правительственным организациям) составляет немногим более 1,1 млрд фунтов стерлингов, или 0,3% расходной части бюджета страны.

Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях — решение вопросов на возможно более низком уров­не. 80—90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров — директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в си­туациях государственной важности затрагивающих интересы без­опасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В осталь­ных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппара­та. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно оста­ется беспрецедентно высокой.

В Соединенных Штатах Америки ситуация принципиальным образом отличается от британской. В отличие от Форин офиса, госдепартамент США, как уже говорилось, разделяет ряд внешне­политических полномочий с другими учреждениями — с Минис­терством обороны, Советом Национальной Безопасности, Цент­ральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого Дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно вли­ять на приятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом госдепартаменте и его зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем в Великобритании, сводится, за редкими исключениями, к выполнению исполнительной функций рутинно­го характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британ­ского кадрового дипломата № 1 — постоянного заместителя мини­стра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами дипломати­ческой службы. Нередко последним практически невозможно «пробиться» к высшему руководству Госдепартамента. Тем более, что руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.

Оно включает госсекретаря, его первого заместителя по обще­министерским вопросам (осуществляет общее руководство Госде­партаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за решением административно-кадровых вопросов), пять первых заместителей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответственных за частные участки работы и за отношения с отдельными регионами), более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управ­лениях, каждое из которых возглавляется заместителем или дирек­тором.

По преимуществу эти должности замещаются профессиональ­ными дипломатическими кадрами. А вот все высокие посты в ос­новном «люди со стороны».

В настоящее время США содержат 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах, в которых представле­ны 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Штатное рас­писание Госдепартамента — около 14 тыс. сотрудников, из них ка­рьерных служащих и собственно дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%). Другая особен­ность — многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников), у других государств — втрое меньше.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в по­сольства для поддержания «имиджа» Америки, высокая сменяе­мость кадров и неуверенность значительной части дипломатичес­ких служащих в своем будущем, напряженность в отношениях между представителями различных ведомств, частые реорганиза­ции аппарата и, наконец, рост международного терроризма против посольств США и их сотрудников отрицательно сказываются на эффективности работы Госдепартамента и посольств. Они едва справляются с постоянно растущим объемом текущих дел. Тем более в условиях неуклонного сокращения ассигнований на дея­тельность дипломатических учреждений, численность которых, на­оборот, растет: с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и кон­сульств.

Большой интерес для России представляет опыт, накопленный в Великобритании и США в сфере работы с дипломатическими кадрами. Особенно в вопросах отбора, обучения, продвижения по службе и рангирования, отставки и социальной защиты дипслужащих, находящихся на пенсии.

4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров

Начавшийся в Великобритании после Второй мировой войны процесс демократизации государственного аппарата, расширение его социальной базы, затронул и дипломатическую службу. В ре­зультате в наши дни только треть молодых дипломатов — выпуск­ники Оксфорда и Кембриджа (полвека тому назад они составляли 90—95%). В 1995 г. число женщин, принятых на службу, превыси­ло число мужчин: сегодня более четверти профессиональных бри­танских дипломатов — женщины, среди них — 9 послов.

Руководители дипломатической службы, равно как и Комиссии по делам Гражданской службы Великобритании в целом, выступа­ют против предоставления существенных льгот национальным меньшинствам и отдельным социальным группам. Здесь справедливо полагают, что принцип открытого и равного соревнования при поступлении и прохождении службы наиболее оптимален для сохранения высокого уровня профессионализма на дипломатичес­кой службе.

При этом принципиальные требования к квалификации дипло­матических кадров, сформулированные еще в начале XX столетия, мало изменились. Критерий «дипломат должен быть образован­ным джентльменом» не потерял своей значимости и в полной мере сохраняет свою силу. Сильная политологическая, правовая и общегуманитарная подготовка классического образца, воспитанность и хорошие манеры, устойчивость психики — вот главные требования, которые предъявляются лицам, претендующим на должность дипло­матической службы.

Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональ­ные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собст­венного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исхо­дя из этих соображений, руководители британской профессио­нальной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня.

Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премуд­рость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система кон­курсного отбора кадров. По последним имеющимся данным, кон­курс для поступления в высший разряд службы составляет 120 че­ловек на место, в другой, — «исполнительский» разряд — 86 пре­тендентов на место.

Кадровый дипломатический персонал разделен на два основ­ных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным на­правлением работы является политический анализ. Они направля­ются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит при­мерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е».