ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.10.2023
Просмотров: 1348
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
150 Раздел III. Основы конституционного строя
В Российской Федерации принцип разделения властей впер- вые закреплен в Декларации о государственном суверенитете
РСФСР, а позже был введен в Конституцию РСФСР, но наруше- ния этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 г. фикси- рует этот принцип как одну из основ конституционного строя.
В ст. 10 говорится, что «государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законода- тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Следует помнить, что все органы государственной власти в равной степени выражают целостную концепцию народного су- веренитета. Разделение властей есть разделение полномочий го- сударственных органов при сохранении конституционного прин- ципа единства государственной власти.
Важной особенностью российской Конституции (хотя эта осо- бенность присуща и ряду других стран) является то, что Прези- дент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава госу- дарства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это, однако,
не означает, что создана некая фигура «дирижера», способного руководить всем «оркестром». Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов —
Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия меж- ду властями он может регулировать только с помощью согласи- тельных процедур или путем передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически
Президент признается главой исполнительной власти (право на- значать Правительство, право председательствовать на заседаниях
Правительства и др.). Таким образом, конституционная конст- рукция власти «1 + 3» фактически оборачивается конструкцией
«2 + 2». Здесь, впрочем, нет ничего необычного — соединение функций главы государства и главы исполнительной власти встречается часто (например, в США).
Конкретное содержание принципа разделения властей состо- ит в следующем:
• законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) орга- ном;
• исполнительная власть должна заниматься в основном ис- полнением законов и только ограниченным нормотворчеством,
Глава 8. Основы организации государственной власти 151
быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отноше- нии парламенту;
• между законодательным и исполнительным органом должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;
• судебные органы независимы и в пределах своей компетен- ции действуют самостоятельно;
• ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерога- тивы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
• споры о компетенции должны решаться только конституци- онным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституцион- ным Судом;
• конституционная система должна предусматривать право- вые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. со- держать взаимные противовесы для всех властей.
Хотя такое содержание принципа разделения властей в рос- сийской Конституции прямо не закреплено, оно, безусловно,
присуще ей в силу логики закрепленных в ней правил взаимоот- ношения трех властей. Эти правила в основном воспроизводятся и на уровне субъектов Федерации, что предусмотрено ст. 77 Кон- ституции РФ.
Может показаться, что соблюдение принципа разделения вла- стей не является очень сложным из-за очевидной рационально- сти его предписаний. Но на практике это не так. Столкновение политических интересов сплошь и рядом принимает форму борь- бы полномочий, прав и компетенций. Создание действенного правового механизма разрешения таких конфликтов — важней- шее условие политической стабильности и исключения консти- туционных кризисов.
§ 3. Органы государственной власти
Закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является со- ставной частью понятия основ конституционного строя. Пере- чень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускает- ся создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции. чЭто особенно важно для федеративного госу- дарства с большим числом субъектов и сложной системой разгра-
152 Раздел III. Основы конституционного строя ничения предметов ведения и полномочий между органами госу- дарственной власти Федерации и ее субъектов.
Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
• Президент РФ;
• Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государствен- ная Дума);
• Правительство РФ;
• суды РФ.
Нетрудно заметить, что этот перечень соответствует опреде- ленным главам Конституции, в которых конкретно определяются порядок формирования и полномочия каждого из этих органов.
Сопоставление ст. 10 и 11 Конституции (в первой из них госу- дарственная власть определена в трех формах, а во второй —
в четырех) позволяет сделать вывод о том, что президентская власть обладает определенными чертами государственной власти,
отличными от трех других. Статья 11 не раскрывает роль и пол- номочия главы государства — это сделано в гл. 4. Но указание на
Президента как на составную часть государственного механизма именно в главе об основах конституционного строя, которая не подлежит изменению без изменения всей Конституции РФ, дает определенный ответ тем политическим силам, которые выступа- ют за отмену президентства в России.
В то же время природа президентской власти, юридическая сила издаваемых Президентом нормативных актов недостаточно выявлены самой Конституцией. Власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной, — это власть загадочная по своей юридической природе. Выше отмечалось,
что ответом на эту загадку, рожденную Конституцией, может быть только включение президентской власти в исполнительную.
Время, прошедшее после принятия Конституции 1993 г., как и зарубежный опыт, показывают, что на практике вопрос решается именно таким образом, хотя за Президентом сохраняются и оп- ределенные собственные полномочия.
Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ст. 77 гово- рится, что система органов государственной власти субъектов
Федерации устанавливается ими самостоятельно. Эта сторона де- ла уже усвоена субъектами Федерации, в результате чего возник- ли самые разнообразные системы государственной власти —
в одних республиках есть президенты, а в других нет, серьезно
Глава 8. Основы организации государственной власти 153
личаются полномочия и взаимоотношения законодательной и исполнительной властей. Относительно единообразные системы могут возникнуть при реализации в полном объеме ч. 1 ст. 77, в которой требуется соответствие систем органов государственной власти субъектов Федерации двум положениям:
1) основам конституционного строя Российской Федерации;
2) общим принципам организации представительных и испол- нительных органов государственной власти, установленных фе- деральным законом.
Очевидно, что одного первого положения явно недостаточно.
Системы органов государственной власти в субъектах РФ долж- ны соответствовать каким-то общим принципам, устанавливае- мым через специальный федеральный закон. Эту роль выполняет
Федеральный закон «Об общих принципах организации законо- дательных (представительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации».
В федеративном государстве принцип единства государствен- ной власти предполагает четкое распределение компетенции
(предметов ведения и полномочий) между федерацией и ее субъ- ектами. Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. В ходе обсуждения проекта Конститу- ции России данный вопрос приобрел особую остроту, поскольку к этому времени между Российской Федерацией и ее субъектами уже существовал Федеративный договор в виде трех отдельных договоров, определивший разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий- ской Федерации и органами государственной власти ее субъек- тов.
В Конституции РФ к основам конституционного строя отне- сено не только признание необходимости такого разграничения,
но и указание оснований для него: настоящая Конституция, а также Федеративный и иные договоры по этому вопросу. Кон- ституция отвела вопросу о предметах ведения значительное место
(ст. 71—73), установив предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также определив полноту государственной власти субъектов Федерации вне этих предметов. Этим вопрос полно- стью исчерпывается, поскольку по своей юридической силе Кон- ституция выше Федеративного договора. В «Заключительных и переходных положениях» (раздел второй Конституции) специ-
154 Раздел III. Основы конституционного строя ально отмечается, что в случае несоответствия положениям Кон- ституции положений Федеративного договора действуют положе- ния Конституции.
§ 4. Местное самоуправление
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), при- знает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя — свидетельство принципиально- го изменения отношения государства к местным органам власти,
несомненный признак правового государства.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конститу- ция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий само- стоятельно. Установление «пределов полномочий» едва ли не са- мое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пест- рота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. «н» ст. 72)
входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе само- стоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по разви- тию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти во- просы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.
Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Кон- ституции гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности.
Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие ме- жду государственной властью и самоуправлением. Но в чем оно?
То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть наро- да, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение — для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суве-
Глава 8. Основы организации государственной власти 155
ренитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.
Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов — без этого их деятельность не- минуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органов государственной власти?
Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей при- роде все же является частью публичной власти. Местное само- управление действует в соответствии с конституциями и закона- ми, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12
Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на мест- ном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов го- сударственной власти, а только через собственные органы, но то- же наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть,
и она не может выходить за свои пределы — в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Ка- ждый гражданин участвует в создании органов местного само- управления, но этот же гражданин является субъектом всего рос- сийского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государствен- ной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государ- ственности и государственности субъектов РФ. Такое понимание местного самоуправления, похоже, утверждается в его практиче- ском развитии.
В соответствии с такой природой местного самоуправления следует понимать муниципальное право как совокупность право- вых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это институт конституционного права, поскольку его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Фе- дерации, законы Российской Федерации и ее субъектов. Указы
Президента России и др. Но в то же время источниками высту- пают акты самих органов местного самоуправления, вследствие
156 Раздел III. Основы конституционного строя чего муниципальное право предстает как комплексная отрасль.
Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантии и формы ответствен ности.
Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя
Как уже отмечалось, гражданское общество не является сфе- рой конституционного права, оно учреждается самими людьми и строится на принципах свободы и саморегуляции. Однако дея- тельность людей требует от государства определенных гарантий,
и прежде всего в экономической и политической областях. Госу- дарство закрепляет эти гарантии и устанавливает определенный порядок их обеспечения, опирающийся на незыблемые права и свободы человека и гражданина.
Государственное регулирование экономической деятельности в правовом государстве в отличие от тоталитарного не учреждает экономический строй общества, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Эти устои не порожда- ются какой-то одной политической идеологией, они носят гума- нистический и демократический характер.
На тех же основах строится отношение правового государства к политической деятельности людей. Государство не может учре- ждать политическую систему, ибо она в своей основе создается свободной инициативой граждан. В то же время свободу и здесь требуется регулировать и охранять, и вмешательство государства в политические отношения ограничено этими целями.
Общество, построенное на основе частной собственности и идеологического плюрализма, еще недавно называлось у нас ка- питалистическим, но в правовом государстве все же избегают ис- пользовать термин «капитализм». Это делается не потому, что та- кой термин скомпрометировал себя в глазах многих людей, а по- тому, что в силу самой своей природы правовое государство обязано быть нейтральным в отношении политической идеоло- гии. К тому же современное развитое общество в отличие от
XIX в. перестало быть односторонне капиталистическим, в него встроены многие структуры, заимствованные из доктрины социа- лизма, вследствие чего это общество справедливо стали считать смешанным. Экономический и социальный прогресс в этом об- ществе достигается при непременном соблюдении прав и свобод
Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя 157
человека и гражданина, без тотального государственного регули- рования.
Сказанное объясняет, почему Конституция России относит закрепление определенных экономических и политических принципов к основам конституционного строя и отвергает поня- тие «общественный строй». Это те принципы, которые охраня- ются и гарантируются новым государством во имя прочности су- ществования свободного гражданского общества.
1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 66
§ 1. Принципы рыночной экономики
В Конституции РФ нет термина «рыночная экономика», но содержащиеся в ней нормы не оставляют сомнений в том, что го- сударство охраняет основные принципы именно рыночной эко- номики. Тем самым кардинально меняется соотношение государ- ства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается толь- ко в регулятора экономических отношений. Но это уже принци- пиально другая роль, она исключает административно-команд- ные функции государственного аппарата и признает свободу эко- номической деятельности людей и их объединений. Государство теперь не вправе устанавливать плановые задания, диктовать це- ны, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством и т. д.
Экономическая роль государства обрисована в Конституции
России весьма лаконично и, в сущности, только косвенно. Но в большинстве конституций мира нет даже такого объема эконо- мических обязанностей государства, чем подчеркиваются само- стоятельность экономики и ее саморегуляция. В то же время складывается впечатление, что российская Конституция более озабочена не закреплением принципов рыночной экономики, а утверждением их действенности на всей территории сложного федеративного государства с его амбициозными субъектами и укоренившимся местничеством. Но в любом случае даже лако- ничные формулировки ст. 8, возведенные в ранг основ конститу- ционного строя, не оставляют сомнений в том, что на базе дан- ной Конституции возврат к административно-командной эконо- мике невозможен.
Впрочем, те основы конституционного строя, которые сфор- мулированы в ст. 8, не свидетельствуют о полном отстранении государства от управления экономикой и установлении стопро-
158 Раздел III. Основы конституционного строя центно либеральной экономики. Они не исключают мощного го- сударственного сектора в экономике и немалых возможностей для административного вмешательства в экономическую жизнь.
Тем самым открывается широкий спектр экономической полити- ки, которая может существенно различаться при разных прави- тельствах. Если учесть, что современная российская экономика по существу складывается как смешанная, т. е. государственно- частная, то можно считать, что эта модель имеет достаточную конституционную основу.
Конституционные гарантии, определяющие принципы ры- ночной экономики, состоят в следующем:
• единство экономического пространства;
• свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
• поддержка конкуренции.
Единство экономического пространства — конституционный принцип, означающий общность правового регулирования и ос- новных правил поведения людей в экономической сфере на всей территории государства. Он имеет особенно важное значение для федеративных государств, поскольку всегда существует практиче- ская опасность расхождения законодательства федерации и ее субъектов, способного затруднить свободное перемещение това- ров, капиталов и услуг и экономическую координацию в масшта- бах страны, нарушить равенство правовых условий для экономи- ческой деятельности и единый правовой статус граждан. Этот принцип выражает стремление видеть территорию России как своеобразный общий рынок с едиными правилами. В п. «ж»
ст. 71 Конституция выражает эту мысль достаточно определенно,
когда говорит о том, что в ведении Российской Федерации нахо- дится «установление правовых основ единого рынка», другие пункты этой статьи говорят о праве Федерации регулировать фи- нансы, валюту, кредиты, таможню, основы ценовой политики и др. Все эти правомочия федеральной власти естественны для такого исторически сложившегося комплекса, каким является экономика России. Единство экономического пространства обес- печивается четким конституционным разграничением полномо- чий в сфере экономического регулирования, верховенством фе- дерального права, единым гражданством, запретом ограничения основных прав и свобод граждан по соображениям места житель- ства или временного пребывания и т. д. В то же время этот прин- цип не означает какой-то общегосударственной унификации за- конодательства в экономической сфере, он не закрывает пути