Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 11. Личные права и свободы 227
Законом вводятся ограничения на создание и деятельность на территориях этих образований организаций, учредителями кото- рых являются иностранные граждане, лица без гражданства, ино- странные некоммерческие неправительственные организации,
отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.
Реализации права на выбор места жительства сопутствует оп- ределенный порядок. Закон устанавливает обязанность гражда- нина, прибывающего на новое место жительства, в течение семи дней зарегистрироваться в органах внутренних дел. Отказ граж- данину в регистрации может быть обжалован в судебном поряд- ке. При этом регистрация не тождественна прописке, которая все еще сохраняется во многих городах и является прямым наруше- нием конституционной свободы выбора места жительства.
Конституционный Суд РФ постановлением от 25 апреля 1995 г.
по делу Л. Н. Ситаловой отметил, что заключением Комитета кон- ституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. нормативные ак- ты о прописке признаны недействующими, что означает и лишение их силы в Российской Федерации. Законность основанных на таких актах действий и решений правоприменительных органов проверяет- ся судами общей юрисдикции, которые, согласно ч. 2 ст. 12 Консти- туции РФ, установив при рассмотрении дела несоответствие акта го- сударственного или иного органа закону, должны принимать реше- ние в соответствии с законом. Суд также указал, что регистрация,
заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.
Порядок регистрации и снятия граждан РФ с регистрацион- ного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде- лах России установлен Правилами, которые утверждены поста- новлением Правительства РФ (в редакции от 24 декабря 2004 г.).
Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых по- мещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше
90 дней, обязаны по истечении этого срока обратиться к должно- стным лицам, ответственным за регистрацию, и представить: до- кумент, удостоверяющий личность; заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания.
На практике в ряде регионов Российской Федерации получила развитие регистрация гражданина по месту жительства при усло- вии уплаты им установленного сбора, что является нарушением конституционного права на свободный выбор места жительства.

228 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина
Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 апреля 1996 г.
отметил следующее.
Право на выбор места жительства составляет часть свободы само- определения личности. Органы государственной власти управомоче- ны лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регист- рационный учет не может носить разрешительного характера и слу- жить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.
Установленные нормативными актами Правительства Москвы,
Правительства Московской области и Главы администрации Мос- ковской области положения об уплате сбора и представлении кви- танций о его уплате как условии для регистрации гражданина проти- воречат Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на сво- боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федера- ции и фактически устанавливают совершенно иной — разрешитель- ный — правовой режим регистрации граждан, который не соответст- вует основному праву каждого, кто законно находится на территории
Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-ли- бо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской
Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (ст. 27).
Вопрос о природе правил регистрации, предусмотренных в указанном постановлении Правительства РФ, рассматривался
Конституционным Судом РФ.
В постановлении от 2 февраля 1998 г. Конституционный Суд от- метил, что регистрация в том смысле, в каком это не противоречит
Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным за- коном способом учета граждан в пределах Российской Федерации,
носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушени- ем требований Конституции РФ и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том чис-

Глава 11. Личные права и свободы 229
ле в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации» возложил на Правительство РФ обязанность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Российской Феде- рации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи- тельства в пределах Российской Федерации.
Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство РФ разработать только порядок регист- рации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем исчерпывающе сфюрмулированы лишь условия, при которых допускаются ограниче- ния прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребыва- ния и жительства в пределах Российской Федерации. Следовательно,
Правительство РФ при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федера- ции вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конститу- цией РФ и федеральными законами, чем нарушило ст. 115 Конститу- ции.
В соответствии с п. 10 Правил регистрация граждан по месту пре- бывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен органом ре- гистрационного учета. Тем самым срок временного пребывания по- ставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмот- рения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано и ссылкой на ст. 680 ГК РФ, поскольку, закрепляя шестимесячный срок временного проживания, она определяет правовой статус толь- ко временных жильцов по договору найма, и, кроме того, в ГК РФ
наряду с этим предусмотрены и более длительные сроки для таких договоров.
Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов ис- полнительной власти и других органов регистрационного учета в гра- жданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право гра- ждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахо- ждения в том или ином месте временного пребывания должен опре- деляться самим гражданином. Его установление государством недо- пустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве

230 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина места пребывания. Конституционный Суд РФ постановил: признать соответствующие пункты Правил регистрации и снятия граждан Рос- сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвер- жденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года,
не соответствующими Конституции РФ.
Важное значение имеет закрепление в Конституции права ка- ждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Такое положение согласуется с содержащимися в п. 3 ст. 12 Международного пакта о граждан- ских и политических правах и других международных актах уста- новлениями о праве каждого человека покидать любую страну,
включая свою собственную, и об отсутствии у него какой-либо обязанности возвращаться в эту страну.
Порядок реализации этого права установлен Федеральным за- коном «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию» (в редакции от 10 января 2007 г.). Гра- жданин РФ не может быть ограничен в праве на выезд из Рос- сийской Федерации иначе как по основаниям и в порядке,
предусмотренном этим Федеральным законом. Он не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию, а выезд из
Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близ- ких родственников каких-либо ограничений прав, гарантирован- ных законодательством Российской Федерации и международны- ми обязательствами Российской Федерации. Порядок пересече- ния Государственной границы РФ при осуществлении выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регу- лируется Законом РФ «О Государственной границе Российской
Федерации» и указанным Федеральным законом.
Основными документами, удостоверяющими личность граж- данина РФ, по которым граждане осуществляют выезд из Рос- сийской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, призна- ются:
• паспорт;
• дипломатический паспорт;
• служебный паспорт;
• паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
Паспорт выдается гражданину РФ по его письменному заяв- лению, поданному лично или через его законного представителя,
органом внутренних дел по месту жительства, Министерством иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, а

Глава 11. Личные права и свободы 231
также дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории
Российской Федерации. Федеральным законом от 18 июля
1998 г. установлено, что гражданам, находящимся на военной службе, деятельность которых связана с выполнением функций и задач за пределами Российской Федерации, паспорт выдается со- ответствующим федеральным органом исполнительной власти.
Паспорт оформляется соответствующим государственным ор- ганом в срок не более одного месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на пять лет. При наличии документально под- твержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экс- тренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого род- ственника и требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.
Закон строго регламентирует основания для отказа в выдаче заграничного паспорта. В первую очередь эти основания связаны с государственной тайной. Так, право на выезд может быть вре- менно ограничено в случаях, если гражданин при допуске к све- дениям особой важности или совершенно секретным сведениям,
отнесенным к государственной тайне в соответствии с Зако- ном РФ «О государственной тайне», заключил трудовой договор
(контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограни- чения не может превышать пять лет со дня последнего ознаком- ления лица со сведениями особой важности или совершенно сек- ретными сведениями, — до истечения срока ограничения, уста- новленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с федеральным законом.
В случае, если имеется заключение Межведомственной ко- миссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из
Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Прави- тельством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом),

232 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.
По другим основаниям право на выезд временно ограничива- ется, если гражданин:
• призван на военную службу или направлен на альтернатив- ную гражданскую службу, до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;
• задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, до вынесения решения по де- лу или вступления в законную силу приговора суда;
• осужден за совершение преступления, до отбытия (исполне- ния) наказания или до освобождения от наказания;
• уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на не- го судом, до исполнения обязательств либо до достижения согла- сия сторонами;
• сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Во всех случаях временного ограничения права на выезд из
Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограниче- ния, дата и регистрационный номер решения об ограничении,
полное наименование и юридический адрес организации, при- нявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.
Решения об ограничении права на выезд из Российской Феде- рации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до всту- пления в силу настоящего Федерального закона, обжалуются гра- жданами в Межведомственную комиссию, образуемую Прави- тельством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в трехмесячный срок. Отказ гражданину в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжшюван в суд.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ
от 15 января 1998 г. в связи с жштобой А. Я. Аванова Указом
Президента РФ от 4 мая 1998 г. установлено, что на территории
Российской Федерации гражданину РФ, не имеющему подтвер- жденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами Российской Фе-