Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 17. Общие положения 339
вердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассмат- ривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). И дело здесь не в том, что какие-то круги преследуют цель угнетать другие на- роды, а в том, что демократическое правовое государство пере- крывает цели национальной государственности. Хотя некоторые государства (Франция, ФРГ, Италия и т. д.) остаются националь- ными по названию, их правовая система исключает какие-либо привилегии граждан по национально-титульному признаку.
Государства же, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехосло- вакия). Межэтнические противоречия разрушили федерации в
Индонезии, Южной Аравии, Йемене, Объединенной Арабской
Республике и др. В тех государствах, в которых федерация сохра- няет национальную основу (Канада, Индия), развивается кризис федерализма и сильны сепаратистские тенденции.
Федеративные государства юридически закрепляют добро- вольность объединения народов, но, как правило, не предусмат- ривают права выхода того или иного субъекта федерации из сою- за. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т. е. в неправовых формах. Но в спокойной обстанов- ке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компе- тенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты яв- ляются унитарными государствами, хотя внутри их могут созда- ваться автономные образования.
Труднейшей проблемой федеративного устройства является распределение компетенции между федеральной властью и вла- стью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную само- стоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством.
Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федераль- ную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совме- стную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями фе- дерации и ее субъектов.
Мировой опыт показывает, что федеративное государственное устройство более прочно в тех странах, где ликвидирована дис-

340 Раздел V. Федеративное устройство криминация по национальному признаку, укоренилась политиче- ская культура. Мощным фактором достижения единообразного правового регулирования и равенства граждан является успешное экономическое развитие, общий рынок. Федерация не может ис- ключить всех кризисов, разногласий и различий в способах реше- ния общегосударственных проблем, но она, и особенно в круп- ных государствах, создает единственно возможную демократиче- скую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.
§ 2. Исторические этапы российского федерализма
В своем развитии российский федерализм прошел три основ- ных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918— 1936);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937—1985);
3) реформы государственного устройства перед принятием
Конституции 1993 г.
Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не ре- альную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-право- вой базис мировой социалистической революции, которую про- поведовали большевики. В. И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций
1
. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому
РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федера- ция в общепризнанном смысле этого слова.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссий- ском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской импе- рии, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий
См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 164.

Глава 17. Общие положения 341
Российской империи не получилось. Была провозглашена неза- висимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Ту- вы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республи- ки, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по нацио- нальному или географическому признаку, хотя ясных границ на- ционального расселения не существовало, да и население в на- циональном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции
РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская,
Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей
(Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представле- ния о различиях между республикой и областью (а были еше тру- довые коммуны и округа) не было, так как разграничения компе- тенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе Граж- данской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территори- альных частей России оставались в статусе областей и губерний,
в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе
РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Процесс создания автономий, изменения их границ и полно- мочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конститу- ции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР за- крепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и адми- нистративно-территориальных единиц в принципе не изменился,
подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к факти- ческому унитаризму. Проводившаяся Коммунистической парти- ей политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собствен- но национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.
Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное фе- деративное государство, ибо состоял из равных субъектов с пра- вом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно

342 Раздел V. Федеративное устройство увязано с антидемократической сущностью тоталитарного госу- дарства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и со- циалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была Коммунистическая партия, рассмат- ривалось как сила интернациональная, что и превращало фор- мально федеративное государство в фактически унитарное. Са- мым заметным результатом такого устройства как СССР, так и
РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном общест- ве и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дис- криминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.
После создания СССР внимание к процессам государственно- го устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых,
к этому времени всем стало ясно, что утопическая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения террито- риальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепле- ния Союза ССР, который преподносился как результат нацио- нальной политики партии и лично И. В. Сталина.
Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР
(1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В Кон- ституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся националь- ных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения стра- ны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались.
Автономные республики стали рассматриваться как несуверен- ные государства, их конституции, например, подлежали утвер- ждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдержи- вающего влияния на политику репрессий, которая осуществля- лась под руководством Коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликви- дированы многие автономии, а целые народы подвергнуты мас- совой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществ- лена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и ка-

Глава 17. Общие положения 343
рачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары,
турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталин- ский период (в конце 1950-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом
РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.
Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «националь- ной государственности» служили средством, отвлекающим наро- ды от создания подлинной демократии и правового государства.
Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, фе- дерализм являл собой только прикрытие для жестко централизо- ванного государства. В то же время идея национальной государ- ственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.
Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно- правового развития страны в целом и России в частности. На- родные массы поддерживали меры по преодолению наследия то- талитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства.
Они требовали подлинной свободы и самостоятельности в реше- нии вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соеди- нении с нараставшими объективными потребностями в демокра- тизации государственного устройства привели к распаду СССР и
«параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.
В 1990—1991 гг. большинство автономных республик и мно- гие автономные области России провозгласили себя суверенны- ми государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня,
Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР
было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус
«республика в составе Российской Федерации».
В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавав- ших опасность распада Российской Федерации, большое значе- ние имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора.

344 Раздел V. Федеративное устройство
Федеративный договор — совокупное название трех договоров,
заключенных между Российской Федерацией в лице ее Прези- дента Б. Н. Ельцина и органами государственной власти субъек- тов РФ в лице их высших должностных лиц или глав админист- раций (президентов, губернаторов).
Первый из договоров касался разграничения предметов веде- ния и полномочий между федеральными органами государствен- ной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Он установил пред- меты ведения Российской Федерации и совместного ведения, за- крепил неизменность территории и статуса республики без ее со- гласия. Республики были признаны самостоятельными участни- ками международных и внешнеэкономических отношений, земля и ее недра объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик. В отдельно принятом Протоколе к этому
Договору республики заявили о необходимости обеспечить пре- доставление не менее 50% мест в одной из палат парламента РФ
представителям республик, автономных областей и автономных округов. Договор был подписан представителями 19 республик
(кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики).
Второй Договор — о разграничении предметов ведения и пол- номочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти краев, областей, горо- дов Москвы и Санкт-Петербурга — включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государст- венных образований. Если, например, чрезвычайное положение,
согласно первому Договору, могло быть объявлено на территории республики только с ее согласия, то согласно второму Договору объявлялось достаточным уведомление. В Протоколе к Договору края, области и другие субъекты РФ просили Верховный Со- вет РФ расширить их права по ряду вопросов.
Третий Договор устанавливал разграничение предметов веде- ния и полномочий между федеральными органами государствен- ной власти Российской Федерации и органами власти автоном- ной области, автономных округов в составе Российской Федера- ции. Он был построен по той же схеме, но по ряду вопросов
(например, о земле и недрах) права автономных образований бы- ли меньшими.
Договоры были заключены в обстановке острой напряженно- сти общественно-политических отношений при формировании основ новой российской государственности, под давлением раз-

Глава 17. Общие положения 345
личных сепаратистских националистических сил, угрожавших распадом России. Все три договора были одобрены Съездом на- родных депутатов РФ и стали рассматриваться как составная часть действовавшей тогда Конституции.
В договоры были включены некоторые положения, которые не имели достаточного правового или исторического обоснова- ния. Так, первый из договоров закрепил за республиками статус
«суверенных республик», в то время как эти новеллы опирались только на произвольное самопровозглашение суверенитета от- дельными республиками. Договоры не пытались изменить преж- нюю природу российского федерализма, в котором не было рав- ноправных субъектов Федерации. Но они создали неравное по- ложение различных частей Федерации, прямо закрепив более широкие полномочия республик. Другие же части Федерации
(края, области) оставались на положении административно-тер- риториальных единиц.
Договоры дали некоторые основания для ошибочного пред- ставления о Российской Федерации как о договорной федера- ции, в то время как Россия десятилетиями развивалась как кон- ституционная федерация. Договор, заключенный между органа- ми власти Федерации и «суверенных республик», не изменил и не мог изменить статуса этих субъектов РФ, он не явился кон- ституционно-правовым признанием их суверенитета. Не случай- но изменения, внесенные 21 апреля 1992 г. в основной текст прежней Конституции, не определяли республики как суверен- ные государства (ст. 78).
Тем не менее можно утверждать, что все три договора, осо- бенно первый, оказали положительное влияние на политическую обстановку в стране, способствовали ослаблению сепаратистских тенденций в ряде регионов и укреплению Федерации. Многие из положений Федеративного договора, и прежде всего разграниче- ние предметов ведения и полномочий на федеральные, совмест- ные и предметы ведения субъектов Федерации, были в принципе восприняты Конституцией 1993 г. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ
установлено, что разграничение предметов ведения и полномо- чий между органами государственной власти Российской Феде- рации и органами государственной власти субъектов РФ осуще- ствляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными до- говорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Однако Федеративный договор не является составной частью
Конституции РФ и не имеет равнозначной с ней юридической

346 Раздел V. Федеративное устройство силы. В разделе втором «Заключительные и переходные положе- ния» Конституции прямо указывается (п. I), что в случае несоот- ветствия положениям Конституции РФ положений Федеративно- го договора (отмечены все три его части) действуют положения
Конституции РФ. Конституция ввела для всех государственных образований единое понятие субъекта Федерации и закрепила их равноправие.
Договоры не решили основных проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к полной лик- видации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равнопра- вие, по существу, закреплено не было.