Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

360 Раздел V. Федеративное устройство
6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей
страны, только на федеральном уровне можно объявлять об ам- нистии и помиловании и проч.
Исключительные полномочия федеральных органов затраги- вают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной
жизни. Но именно в лих сферах проявляется суверенитет и вер- ховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
§ 6. Предметы совместного ведения
Федерации и ее субъектов
Под совместным ведением понимается отнесение определен- ных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации,
так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут из- даваться федеральные законы и законы субъектов Федерации,
указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совмест- ного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регули- рования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный во- прос.
Предметы совместного ведения и полномочия органов Феде- рации и ее субъектов, закрепленные в 14 пунктах ст. 12 Консти- туции РФ, можно условно разделить на несколько групп.
1. Вопросы государственного строительства и зашиты прав и
свобод:
• обеспечение соответствия конституций и законов респуб- лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов кра- ев, областей, городов федерального значения, автономной облас- ти, автономных округов Конституции РФ и федеральным зако- нам;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопо- рядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы орга- нов государственной власти и местного самоуправления.

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 361
2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:
• разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водны- ми и другими природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспе- чение экологической безопасности, особо охраняемые природ- ные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения, защита семьи, ма- теринства, отцовства и детства, социальная защита, включая со- циальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и право-
вой системы:
• кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура,
нотариат;
• административное, административно-процессуальное, трудо- вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель- ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
4. Координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Федерации, выполнение международных договоров Рос-
сийской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется
Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие
(гражданское, уголовное и т. д.) — только Федерацией. Федера- ция совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении созда- ния системы органов государственной власти и местного само- управления Федерация претендует только на совместное установ- ление общих принципов.
§ 7. Правовая система Российской Федерации
Конституционно-правовой статус Российской Федерации за- креплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входя-

362 Раздел V. Федеративное устройство щие, как уже отмечалось, в гл. 1 «Основы конституционного строя». Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламенитрован в гл. 3 «Федеративное устройство». Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые право- вые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.
Конституция составляет ядро всей правовой системы Россий- ской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федераль- ные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъ- ектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, со- единение федерализма с правовым государством. Они закрепля- ют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Фе- деративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г.
Конституции были заключены договоры о разграничении пред- метов ведения и взаимном делегировании полномочий между
Российской Федерацией и рядом республик и областей, которые необоснованно расширили компетенцию субъектов РФ по ряду вопросов. Однако эти договоры носили по отношению к Консти- туции подчиненный характер и не могут толковаться как какое- либо изменение установленного Конституцией правового статуса
Федерации и ее субъектов. К началу 2002 г. практически все субъекты РФ, кроме Татарстана, приняли решение отказаться от этих договоров.
Установленные Конституцией России предметы ведения регу- лируются правовыми актами различного уровня. Так, по предме- там ведения Федерации принимаются федеральные конституци- онные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного веде- ния издаются федеральные законы и принимаемые в соответст- вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъек- тов Федерации. При этом федеральные законы не могут противо- речить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно- правового статуса Федерации и установлению прочных отноше- ний между Федерацией и ее субъектами.

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 363
§ 8. Организация исполнительной власти.
Федеральные округа
Организация исполнительной власти в федеративном государ- стве — сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять слишком жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому уни- таризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но ис- полнительная власть Федерации и субъектов не должны действо- вать разрозненно — в таком случае эффективность решения мно- гих проблем будет затруднена.
Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполни- тельной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система обра- зуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Фе- дерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и ми- нистерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с
Правительством РФ и соответствующими федеральными мини- стерствами, в то время как по вопросам исключительных полно- мочий субъектов эти органы действуют независимо от федераль- ных органов.
Однако такая система органов исполнительной власти не ис- черпывает всей проблемы организации исполнительной власти в
Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои терри- ториальные органы, в которые ими назначаются соответствую- щие должностные лица. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а следователь- но, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов
Федерации имеют, например, министерства обороны, иностран- ных дел, имущественных отношений и др.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г.
признал не противоречащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государст- венной власти субъекта РФ может принимать участие в согласо- вании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях,
предусмотренных федеральным законом, при условии, что на со- ответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий

364 Раздел V. Федеративное устройство
Российской Федерации по вопросам совместного ведения Рос- сийской Федерации и ее субъектов.
Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны федеральных органов как исполнитель-
ной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими ор- ганами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в от- ношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе.
13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов — Центральный, Северо-Западный. Юж- ный, Приволжский, Уральский, Сибирский. Дальневосточный.
Тем же Указом утверждено Положение о полномочном предста- вителе Президента РФ в федеральном округе
По своей природе федеральный округ является администра- тивным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ Создание округов не затрагивает конституцион- ных основ федерализма и не ущемляет конституционно-право- вой статус субъектов РФ. В рамках федерального округа органи- зуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за испол- нением решений федеральных органов государственной власти.
Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасное™, улучшению политиче- ского, социального и экономического положения в каждом окру- ге. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раз- дробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ.
В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредст- венно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и вхо- дит в состав Администрации Президента.
Полномочный представитель не наделен властными полномо- чиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда его большие права и ши-

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 365
рокие организационные полномочия. Полномочный представи- тель обеспечивает координацию деятельности федеральных орга- нов исполнительной власти, анализирует эффективность деятель- ности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общест- венными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий,
организует контроль за исполнением федеральных законов, ука- зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря- жений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ ак- тов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам,
вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласо- вание кандидатур для назначения на должности федеральных слу- жащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных проце- дур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительско- го характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных орга- нов субъектов РФ, не нарушает самостоятельности последних, со- действуя деловому сотрудничеству.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятель- ным подразделением Администрации Президента РФ. Указом
Президента РФ от 24 марта 2005 г. при полномочных представи- телях образованы советы с совещательными функциями и утвер- ждено Положение о них.
Правительством РФ разработана схема размещения территори- альных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, Феде- ральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.

366 Раздел V. Федеративное устройство ми, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систе- му. Во главе судов обшей юрисдикции стоит Верховный Суд РФ,
а арбитражных судов — Высший Арбитражный Суд РФ. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличает- ся от дуализма судебной системы в других федерациях (напри- мер, в США), в которых на территории субъекта федерации дей- ствуют как собственная судебная система во главе со своим вер- ховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.
Общефедеральным органом в области конституционного су- допроизводства выступает Конституционный Суд РФ, в то время как аналогичные суды (конституционные и уставные), созданные в республиках, краях и областях, не составляют с ним единой системы.
В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской
Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначе- нию Президентом РФ с учетом мнения законодательного (пред- ставительного) органа соответствующего субъекта Федерации.
На строго централизованных началах действует прокурату- ра РФ. Это единая для всей Федерации централизованная систе- ма с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Ге- неральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом
«О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября
2005 г.).
§ 10. Основания для федерального вмешательства
в права субъектов Федерации
В федеративных государствах обычно предусматриваются кон- ституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной ин- тервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п.
В США, например, в разные годы президенты неоднократно ис- пользовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводи- лось президентское правление.
В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливаю- щие основания для федерального вмешательства в права субъек-