Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

560 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ских республик, то их парламенты этими полномочиями не обла- дают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабиль- ность органов исполнительной власти.
В Российской Федерации глава государства, избираемый насе- лением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Пра- вительство, сталкиваясь только с одним конституционным огра- ничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. При назначении других членов Правительства согласия Государственной Думы не требуется. Палаты Федерального Собрания осуществляют назна- чение только на такие должности, которые не относятся к испол- нительной власти (судей высших судов, Генерального прокуро- ра РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов
Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ,
Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индиви- дуальными контрольными функциями депутаты Государственной
Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должно- стным лицам органов исполнительной власти какие-либо указа- ния или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ пре- доставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительст- ву РФ, однако это не означает автоматической обязанности
Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам
Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Ду- мой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Го- сударственная Дума первого созыва неоднократно выносила та- кие решения, но исполнительная власть неизменно их игнориро- вала. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов
Правительства отчетных выступлений в палате, такие требования
(приглашения), неоднократно направлявшиеся членам Прави- тельства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следовательно, Правительство РФ
не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.
В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Ду- ма может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кан- дидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты пом- нят, что после трехкратного отклонения представленных канди- датур Президент РФ вправе не только назначить главу
Правительства без согласия Думы, но и распустить Государствен- ную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные по-

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 561
ложения, например, обусловили разрешение острого правитель- ственного кризиса в марте—апреле 1998 г.
Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выраже- нием недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то
Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату.
Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает Президента уволить Прави- тельство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимо- сти цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» рос- пуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов
Государственной Думы добиваться смены Правительства.
Думе следует опасаться осложнения отношений с исполни- тельной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недо- верие, то она может быть распущена Президентом РФ. Прези- дент и Правительство в силу данного конституционного положе- ния (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на де- путатов.
Однако существование у Думы права на выражение недоверия
Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возмож- но представить себе политическую ситуацию, при которой Дума способна с помощью этого права свалить Правительство. Такая ситуация может сложиться в случае, если Президент РФ и Пра- вительство РФ потерпят ряд крупных неудач в своей политике,
что резко восстановит против них общественное мнение или соз- даст опасность отрешения Президента от должности. В таком случае Президент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недове- рия, уволив Правительство в отставку.
Безусловным и сильным полномочием Федерального Собра- ния по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ
предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ,
создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Феде- рации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Со- брания. Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-ли- бо специальных санкций за нарушение Правительством РФ бюд- жетной дисциплины. Возможность Государственной Думы по- влиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем

562 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о нало- гах, займах, изменении финансовых обязательств и др.) вноси- лись в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президен- та РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контроль- ный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного по- ложения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.
Наряду с указанными юридическими формами контрольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказывающие воздействие на исполнительную власть. Критика правительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов,
расследовательские действия комитетов и комиссий, парламент- ские слушания создают определенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректиро- вать свои действия, отстранять от должностей членов Правитель- ства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодова- ние. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынужденным освобождать от должности министров федерально- го Правительства. Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии также небезразличны для исполнитель- ной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельности и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполни- тельной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для форми- рования и осуществления внутренней и внешней политики Рос- сийского государства.
Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Конституци- ей РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Госу- дарственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Кон- ституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении дея- тельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разно- гласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 563
может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.
Оснований для роспуска Государственной Думы всего три,
они сформулированы в ст. 111 и 117 Конституции РФ:
1) Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на долж- ность Председателя Правительства РФ;
2) Дума может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ;
3) Дума может быть распущена при выражении ею недоверия
Правительству, когда инициатором постановки вопроса о дове- рии является сам Председатель Правительства РФ.
Роспуск Государственной Думы не может привести к бессроч- ному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Консти- туция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае рос- пуска Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это в определенной ме- ре связывает Президента РФ, который вынужден учитывать со- стояние общественного мнения и возможность избрания полити- чески неблагоприятного для него нового состава Думы. Роспуск
Думы означает прекращение ее полномочий, осуществление ко- торых возможно в ходе заседания (принятие законов, объявление амнистии и др.), но не в других формах (работа комитетов, пар- ламентские слушания и проч.).
Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права рос- пуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не до- пускают роспуска Думы в следующих случаях:
1) в связи с выражением ею недоверия Правительству в тече- ние года после ее избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президен- та РФ до принятия соответствующего решения Советом Федера- ции;
3) в период действия на всей территории Российской Федера- ции военного или чрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий
Президента РФ.

564 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком час- то, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно.
Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Пре- зидента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, по- скольку без такого ограничения отрешение Президента от долж- ности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламентских выборов в периоды во- енного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие це- ли, да и воля народа не может проявиться адекватно. Наконец,
роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае рос- пуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы
Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выбо- рами и выборами Президента РФ составил бы всего два меся- ца, — ясно, что столь частое проведение выборов нецелесообраз- но, а избиратели могут «помочь» разрешению разногласий двух властей путем своего участия только в одних, т. е. в очередных президентских, выборах.
Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произ- вольного роспуска Государственной Думы способствуют ее ста- бильности и урегулированию разногласий законодательной и ис- полнительной властей без применения крайних мер.
Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесенным к их ве-
дению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат Феде- рального Собрания в ст. 102 и 103 Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления. Эти постановления принима- ются большинством голосов от общего числа депутатов Государ- ственной Думы или членов Совета Федерации, если иной поря- док не предусмотрен Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционными нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие ак- ты, принимаемые палатами.
Совет Федерации принимает постановления как по вопросам,
отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитиче- ским и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 565
том же порядке, что и постановления палаты. Постановления
Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Прави- тельства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д.
Обычными являются формулировки «предложить Правительст- ву», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обяза- тельных указаний для главы государства и исполнительной вла- сти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство при- слушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые но- сят характер политических выпадов или вмешательства в преро- гативы исполнительной власти.
Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета
Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспер- тизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата
Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Пра- вовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с уче- том принятых палатой поправок, визируются комитетом, комис- сией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данно- го правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации,
регистрации и рассылки.
Регламент Государственной Думы предусматривает, что пала- та принимает постановления по следующим вопросам, отнесен- ным к ее ведению:
• об одобрении проекта закона о поправках к Конститу- ции РФ и принятии федерального закона;
• о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ;
• о доверии и недоверии Правительству РФ;
• о назначении на должность и освобождении от должности
Председателя Центрального банка РФ;
• о назначении на должность и освобождении от должности
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• о назначении на должность и об освобождении от должно- сти Уполномоченного по правам человека;
• об объявлении амнистии;
• о выдвижении обвинения против Президента РФ;

566 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
• о запросе и направлении представителей в Конституцион- ный Суд РФ;
• о парламентском запросе;
• по другим вопросам своей компетенции.
Государственная Дума вправе также принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заяв- ления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к
Президенту РФ по вопросам внутриполитического и социально- экономического положения в стране. Однако так же, как заявле- ния и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Го- сударственной Думы, оказывая определенное влияние на испол- нительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимы- ми являются заявления Государственной Думы по международ- ным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внеш- неполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 567
тельный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государ- ственная Дума фактически утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве (хотя и называется приня- тым) передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Прези- дент РФ подпишет принятый обеими палатами законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым.
Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «при- нятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Консти- туции РФ, относится к результату законотворческой деятельно- сти обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «приня- тый Государственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3
ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отра- жает специфику отдельных стадий законодательного процесса.
В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:
• законодательная инициатива и предварительное рассмотре- ние;
• рассмотрение законопроектов и принятие законов Государ- ственной Думой;
• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу- дарственной Думой;
• рассмотрение законов в согласительной комиссии при воз- никновении разногласий;
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов,
отклоненных Советом Федерации;
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов,
отклоненных Президентом РФ;
• повторное рассмотрение Советом Федерации законов, от- клоненных Президентом РФ;
• подписание и обнародование законов Президентом РФ.
Разумеется, некоторые из этих стадий являются только воз- можными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение за- кона в Государственной Думе возможно только в случае неодобре- ния этого закона Советом Федерации или отклонения Президен- том РФ, то же самое — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласитель- ной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат пре- дусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий