Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 24. Правительство Российской Федерации 607
щих статей Конституции, с тем чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что — указами Президен- та РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января
1999 г. указал, что «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (ныне это федеральные мини- стерства, федеральные службы, федеральные агентства), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутст- вие — в указе Президента РФ. «Структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается ука- зом Президента РФ (таким же путем в нее вносятся изменения и дополнения в целях реорганизации).
Структура федеральных органов исполнительной власти,
утвержденная указами Президента РФ
от 20 мая 2004 г., 13 сентября 2004 г., 18 ноября 2004 г.,
1 декабря 2004 г., 22 июля 2005 г., 5 сентября 2005 г.,
3 октября 2005 г., 23 декабря 2005 г., 5 февраля 2007 г.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и феде- ральные агентства, руководство деятельностью которых осущест- вляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел
Федеральная миграционная служба
Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел
Министерство обороны
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская служба (федеральная служба)
Служба внешней разведки (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности (федеральная служба)
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (фе- деральная служба)

608 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Федеральная служба охраны (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента (феде- ральное агентство)
Управление делами Президента (федеральное агентство)
II. Федеральные министерства, руководство которыми осуще- ствляет Правительство, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потре- бителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
Федеральное медико-биологическое агентство
Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи
Министерство культуры и массовых коммуникаций
Федеральная служба по надзору за соблюдением законода- тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Министерство образования и науки
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па- тентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке и инновациям
Федеральное агентство по образованию
Министерство природных ресурсов
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
Министерство промышленности и энергетики
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Глава 24. Правительство Российской Федерации 609
Федеральное агентство по энергетике
Министерство регионального развития
Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму- нальному хозяйству
Министерство сельского хозяйства
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
Министерство транспорта
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Федеральное агентство геодезии и картографии
Министерство информационных технологий и связи
Федеральная служба по надзору в сфере связи
Федеральное агентство по информационным технологиям
Федеральное агентство связи
Министерство финансов
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральное казначейство (федеральная служба)
Министерство экономического развития и торговли
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению федеральным имуще- ством
Федеральное агентство по управлению особыми экономиче- скими зонами
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руковод- ство которыми осуществляет Правительство
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная аэронавигационная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру-
жающей среды
Федеральная служба государственной статистики

610 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Федеральная служба по финансовым рынкам
Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору
Федеральная таможенная служба
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, спе-
циальной техники и материальных средств
Федеральное агентство по туризму
Федеральное агентство по физической культуре и спорту
Указом Президента от 9 марта 2004 г. в качестве критериев для разграничения полномочий министерств, служб и агентств введено понятие «функции» органа исполнительной власти. Раз- личаются функции:
• по принятию нормативных правовых актов;
• по контролю и надзору, выдаче разрешений и лицензий, ре- гистрации актов и изданию индивидуальных правовых актов;
• правоприменительные;
• по управлению государственным имуществом;
• по оказанию государственных услуг.
Федеральное министерство ответственно за выработку государ- ственной политики и нормативно-правовое регулирование в уста- новленной сфере деятельности. Этот орган, возглавляемый входя- щим в состав Правительства федеральным министром, осуществ- ляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.
Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в своей сфере деятельности, а также в специальных сфе- рах (оборона, безопасность, борьба с преступностью и др.). Эти органы не вправе осуществлять нормативно-правовое регулиро- вание, они находятся в ведении Президента или Правительства.
Федеральное агентство осуществляет функции по оказанию го- сударственных услуг, по управлению государственным имущест- вом и правоприменительные функции, за исключением контроля и надзора. Оно издает индивидуальные правовые акты, ведет раз- ного рода реестры, но не вправе осуществлять нормативно-пра- вовое регулирование. Статус федерального агентства придан не-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 611
которым службам (ФСБ, ФСО, внешней разведки, Управления делами Президента и др.).
Указанные функции и структурные подразделения исполни- тельной власти явились результатом административной рефор- мы, которая сократила число федеральных министерств, укрепив их и повысив самостоятельность в управлении комплексом взаи- мосвязанных вопросов. Порядок взаимоотношений министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами, полномо- чия и порядок осуществления функций устанавливаются положе- ниями об этих органах. Идеология административной реформы предполагает, что министерства занимаются правовым регулиро- ванием, определяют общую политику; они должны быть отделе- ны от агентств, которые управляют конкретными предприятиями или оказывают услуги гражданам, а также от служб и надзоров,
которые следят за тем, как исполняется законодательство.

612 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации практически число членов Правительства РФ определяется Пре- зидентом РФ. Число заместителей Председателя Правительст- ва РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие вклю- чаются и возможные первые заместители — общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотрению
(в ныне действующую структуру введены две должности первого заместителя).
Общая структура федеральных органов исполнительной вла- сти обычно разрабатывается и принимается при формировании
Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма сущест- венно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Пра- вительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112)
не позднее недельного срока после назначения представляет
Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назна- чения на должности и освобождение от должности заместителей
Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Од- нако последнее слово все же остается за Президентом РФ.
Федеральное Собрание не обладает правом создания или лик- видации конкретных министерств и ведомств, поскольку это вхо- дит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной сте- пени контролирует этот процесс, устанавливая расходы по каждо- му федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому мини- стерству и ведомству, как и каждой государственной программе,
устанавливается точная сумма расходов на год.
Председатель Правительства РФ определяет основные направ- ления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ
предложения по структуре и назначениям, организует работу
Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязан- ности заместителей Председателя Правительства и представляет
Правительство в международных отношениях.
Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительст- ва распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство.
В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, мини-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 613
стра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принима- ют участие Президент Российской академии наук и Председатель
Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы бы- ли введены (без права голосования) президенты и губернаторы,
являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций эко- номического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ впра- ве председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего
П равител ьства).
На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые во- просы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и при- нимаются решения, в том числе акты нормативного характера
(обязательно с участием министра юстиции).
Решения Президиума Правительства принимаются большин- ством голосов от общего числа его членов, издаются в форме по- становлений и распоряжений Правительства и не должны проти- воречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ.
Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство за- дач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности ме- жду своими заместителями, а также утверждают структуру и штат- ное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнова- ний.
В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в со- ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрально- го аппарата министерства и иных лиц по представлению минист- ра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должно- сти, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регу- лярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются про- токолами и проводятся в жизнь, как правило, приказами мини- стра. В случае разногласий между министром и коллегией ми- нистр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

614 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Министерство издает в пределах своей компетенции на осно- ве и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязатель- ными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчинен- ности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомствен- ные нормативные акты.
Министры Российской Федерации и руководители федераль- ных ведомств могут быть разделены на две статусные группы.
Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, ко- торые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федераль- ными законами и указами. Подчинение этих министров Прези- денту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и не- сут коллективную ответственность за деятельность Правительст- ва РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.
Вторую группу составляют руководители министерств и ве- домств, работающие под непосредственным руководством Пра- вительства РФ.
Порядок формирования. Формирование Правительства РФ на- чинается с назначения его Председателя. Председатель — веду- щая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные на- правления деятельности Правительства и организует его работу.
Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согла- сия Государственной Думы (в отличие от других членов Прави- тельства), и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских го- сударствах), а должностным лицом, пользующимся непререкае- мым авторитетом по отношению к любому члену Правительства
(кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ).
Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Прези- дентом РФ, получая от него поручения и указания, он признает- ся «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанно- сти Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в со- стоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).