Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

Глава 24. Правительство Российской Федерации 615
Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Пра- вительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, фе- деральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального
Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руковод- ствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ
тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоя- тельности.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ
с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не мо- жет обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президен- том РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представи- тельный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти,
что неизбежно породило бы зависимость и контроль.
Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председа- теля Правительства РФ? Известно, что такой случай имел ме- сто в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент
Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы
Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможно- сти не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Го- сударственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ
главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Консти- туции РФ.
Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Прези- дент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандида- туры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конститу- ция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при со- гласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депу- татские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кан- дидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется,
связан определенными политическими обстоятельствами.

616 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти опреде- ленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя
Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при ка- ких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без
Правительства или имела только исполняющего обязанности
Председателя Правительства. Предусмотрены три основных слу- чая с установлением соответствующих сроков внесения кандида- туры в Государственную Думу:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в долж- ность вновь избранного Президента (напомним, что избранный
Президент вступает в должность на тридцатый день со дня офи- циального объявления Центризбиркомом о результатах выбо- ров);
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Прави- тельства;
3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государ- ственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматри- вает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя
Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложе- ния о кандидатуре. Ранее в гл. 23 «Федеральное Собрание Рос- сийской Федерации» учебника мы видели, что Регламент Госу- дарственной Думы устанавливает определенный порядок рас- смотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требо- вать от кандидата оглашения намеченного им состава Правитель- ства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры чле- нов Правительства РФ может только назначенный Президен- том РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава
Правительства РФ.
По поводу назначения главы Правительства между Президен- том РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия.
Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представлен- ных кандидатур Председателя Правительства РФ Государствен- ной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительст- ва РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые вы- боры. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ
после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз дру- гую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (т. е. каж-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 617
дый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постанов- лении от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реали- зовываться с учетом конституционных требований о согласован- ном функционировании и взаимодействии участников этого про- цесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складываю- щихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Государствен- ной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия —
когда новые выборы будут политически невыгодны Президен- ту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалан- сированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства.
После назначения Председателя формирование Правительст- ва РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель
Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассмат- ривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не являет- ся публичным, то можно только догадываться о содержании кон- фиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого уча- стника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.
Политическая система и форма правления в Российской Фе- дерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ.
Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда пред- лагать в премьеры своего политического соратника (сам Прези- дент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политиче- скую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к по-

618 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации литической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной пар- тийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительст- ва РФ также нет юридической обязанности создавать его на коа- лиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнитель- ной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правитель- ства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, неза- висимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной
Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью пра- вительства перед парламентом позволяет формировать исполни- тельную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политиче- ской однородности его членов.
Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления,
общественных объединениях, не имеют права на предпринима- тельскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую ра- боту, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства Российской Федерации установлены огра- ничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируе- мой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гра- жданства. Им запрещено также состоять в органах управления,
попечительских и наблюдательных советах иностранных неком- мерческих неправительственных организаций, а также их струк- турных подразделений, действующих на территории Российской
Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ,
международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственны- ми органами иностранных государств, международными и ино- странными организациями. Члены Правительства не могут иметь «двойное гражданство», они обязаны ежегодно представ- лять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязан- ностей, установленных Федеральным конституционным зако- ном.
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавлива- ет срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президен-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 619
та РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези- дентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый
Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.
Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия
Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ
могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Го- сударственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы все- гда будут происходить в период президентской легислатуры, по- скольку даже очередные парламентские выборы обычно не син- хронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Одна- ко в полном соответствии с логикой президентской формы прав- ления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на на- значение Председателя и переназначения членов действующего
Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Госу- дарственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, преду- сматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стой- кая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принад- лежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2
ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ
принимает на себя обязанности Президента, а Правительство,
естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанно- сти Президента ограничен в своих правах (не может распускать
Государственную Думу, назначать референдум и вносить предло- жения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ).
Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения ис- полнения Президентом РФ своих полномочий должны состоять- ся выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительст- во РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези- дентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно пре- кращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку
Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность,
при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правитель-

620 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ству и его Председателю продолжать действовать до сформирова- ния нового Правительства.
В мировой конституционно-правовой практике известны по- нятия коллективной ответственности правительства и индиви- дуальной ответственности каждого члена правительства. В пер- вом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной от- ветственностью каждый министр индивидуально отвечает за по- ложение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер- министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.
В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным кон- ституционным законом «О Правительстве Российской Федера- ции» установлено, что Правительство РФ является коллегиаль- ным органом. Следовательно, все решения Правительства прини- маются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политиче- ский курс. Но эту ответственность оно несет только перед Прези- дентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению
Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных.
Поэтому положение Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за со- бой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобраз- ную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламент- ской формы правления, но трудно воспринимаемо для прези- дентской формы. Каждый член Правительства несет индивиду- альную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью ос- вобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делал. Отставка отдельного ми- нистра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему поли- тические неприятности.
Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительст-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 621
ва РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Прави- тельства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Прези- дента РФ освобождать Председателя Правительства, не обраща- ясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого поло- жения следует искать в том, что Президент РФ несет ответствен- ность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правитель- ства, действия которого не соответствуют политическому курсу
Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении пре- мьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Предсе- дателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Прави- тельства нельзя освободить без согласия Государственной Думы,
то в таком случае он получил бы серьезную страховку для дейст- вий вразрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ
регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естест- венно, не требуется (по прежнему закону «О Совете Минист- ров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматри- валось). Президент РФ единолично решает, принять или откло- нить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то даль- нейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Пра- вительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирова- ние, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.
Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Консти- туции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать со- гласованное функционирование и взаимодействие органов госу- дарственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и

622 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
Правительством предпочтение в интересах стабильности государ- ственной власти должно быть отдано Президенту РФ.
Более чувствительный «нерв» — отношения Правительст- ва РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конститу- ционных средств воздействия на политику Президента РФ, оппо- зиция в Думе систематически направляет острие своей критики на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет авто- матически его отставки: Президент РФ вправе сам решать во- прос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительст- ву продолжать свою деятельность без каких-либо помех.
Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех ме- сяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть при- знано «повторным»). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить
Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депута- тов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повтор- ного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.
Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии
Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того,
чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остро- ту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу
Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Пре- зидента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Го- сударственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда яс- но и то, что она исходит из договоренности о принятии Прези- дентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго ре- шения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, ко- нечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии
Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому при- бегает в условиях выгодной для себя политической конъюнкту-