Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

630 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации новлением утверждено Положение об Аппарате Правительст- ва
РФ.
Организация заседаний Правительства. На заседаниях Прави- тельства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Ис- ключительно на его заседаниях согласно названному Закону рас- сматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ эко- номического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проек- ты приватизации федеральной государственной собственности,
предложения об установлении и изменении ставок налогообло- жения, а также принимаются решения о подготовке предложе- ний об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписа- нии международных договоров и др.
Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Прези- диума Правительства Председателем Правительства и его замес- тителями (в соответствии с распределением обязанностей), на за- седаниях образуемых Правительством координационных и сове- щательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.
Заседания Правительства проводятся по мере необходимости,
но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства счита- ется правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством
Председателя Правительства. При его отсутствии заседания про- водит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях
Правительства, согласно Конституции РФ, может председатель- ствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются,
как правило, общим согласием; по решению председательствую- щего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.
Деятельность Правительства осуществляется на основе теку- щих и перспективных программ и планов. Правительство плани- рует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными орга- нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Пер-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 631
спективное планирование осуществляется путем принятия про- граммы действия Правительства на определенный период, ком- плексного плана по ее реализации, федеральных целевых про- грамм и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с пла- нами на определенный период. Плановые мероприятия прово- дятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Пра- вительства планируются, как правило, поквартально.
Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена.
Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний
Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек- тов РФ, других государственных органов и организаций, на ко- торых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согла- сованию с заместителями Председателя Правительства и пред- ставляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позд- нее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участ- никам.
В заседаниях Правительства участвуют как члены Правитель- ства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рас- смотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассмат- риваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующе- му вопросу.
По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства,
оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Прави- тельства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.
Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях
Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат
Правительства образуется в соответствии с Федеральным консти- туционным законом для обеспечения деятельности Правительст- ва и организации контроля за выполнением органами исполни- тельной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат
Правительства взаимодействует с Администрацией Президен-

632 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации та РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглав- ляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительст- ва РФ или федерального министра). Положение об Аппарате
Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие пра- ва Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на дея- тельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секрета- риаты Председателя и его заместителей; департаменты: админи- стративный, по взаимодействию с Государственной Думой,
международного сотрудничества и др.
Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительст- во принимает большое количество решений, внесение их проек- тов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено,
что проекты решений (постановлений и распоряжений) Прави- тельства и иных актов вносятся в Правительство его членами,
федеральными органами исполнительной власти и иными орга- нами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предвари- тельного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязатель- ному согласованию с заинтересованными органами государст- венной власти, с государственными, а при необходимости и дру- гими организациями. Если проекты решений имеют норматив- ный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными орга- нами и организациями.
Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительст- вом Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект феде- рального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительст- во, как правило, за 30 дней до установленного федеральным за- коном срока внесения проекта в Государственную Думу.
Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты феде- ральных конституционных законов и федеральных законов.
Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным
Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на

Глава 24. Правительство Российской Федерации 633
рассмотрение Правительства осуществляются федеральными ор- ганами исполнительной власти. Правительство информирует
Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства,
а также о ходе исполнения Правительством поручений Прези- дента РФ по подготовке законопроектов.
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполни- тельной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций
Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты пла- нов законопроектной деятельности проходят правовую эксперти- зу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правове- дения при Правительстве Российской Федерации. Решение о вне- сении законопроекта в Государственную Думу принимается ис- ключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносит- ся Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Ду- мы, а также соответствующего решения Правительства. Офици- альные представители Правительства, назначаемые распоряже- ниями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении
Советом Федерации федеральных законов, принятых Государст- венной Думой.
Для рассмотрения в Правительство представляется законопро- ект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного ре- гулирования и концепции законопроекта; финансово-экономиче- ским обоснованием принимаемых решений; перечнем актов фе- дерального законодательства, подлежащих в связи с данным зако- нопроектом признанию утратившими силу, приостановлению,
изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения
Правительства о внесении законопроекта в Государственную Ду- му и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

634 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации
В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопро- екту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юсти- ции. Председатель Правительства может согласиться с предложе- нием о совместном внесении в Государственную Думу законо- проекта, в разработке которого вместе с Правительством участво- вали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъ- ектами права законодательной инициативы без участия Прави- тельства.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполни- тельной власти субъектов РФ работу по формированию и выпол- нению программ и планов законопроектной деятельности Пра- вительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство на- правляет органам исполнительной власти субъектов РФ програм- мы и планы своей законопроектной деятельности.
В соответствии с программами и планами законопроектной дея- тельности Правительство дает поручения федеральным органам ис- полнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполни- теля. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привле- чения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, со- став которых утверждается Правительством.
Участие Правительства в законопроектной деятельности Феде-
рального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федераль- ным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительст- ва РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительст- вом (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответ- ственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц.
Они вправе участвовать без специального разрешения Прави- тельства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представ-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 635
лять позицию Правительства по законопроектам и др. Прави- тельство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законода- тельной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число во- просов, по которым обязательно дается заключение Правитель- ства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о вы- пуске государственных займов, об изменении финансовых обя- зательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство с финансово- экономическим обоснованием и иными необходимыми материа- лами, после предварительной проработки в Аппарате Правитель- ства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции.
Руководство федерального органа исполнительной власти, ука- занного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Прави- тельство.
Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязатель- ность заключения Правительства РФ по законопроектам фи- нансово-бюджетного характера не означает права Аппарата
Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законода- тельной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заклю- чение без финансово-экономического обоснования. Конститу- ционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 г. признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, даю- щего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в та- ком случае заключению Правительства «придается характер обя- зательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную
Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ста- вится в зависимость не от воли субъекта законодательной ини- циативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или да- же его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу,
лишается возможности принимать к рассмотрению законопроек- та, подготовленные к внесению, и тем самым — конституцион-

636 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадле- жащих ей как палате Федерального Собрания при реализации за- конодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке да- вать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать
Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.
По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерально- го Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзы- вы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правитель- ство получает запросы от палат Федерального Собрания, на ко- торые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме.
К членам Правительства также обращаются комитеты и комис- сии палат Федерального Собрания.
Члены Правительства, согласно Федеральному конституци- онному закону, обязаны по приглашению палат Федерального
Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопро- сы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Ду- мы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену
Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседа- ния палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указани- ем причины отсутствия и указанием должностного лица, кото- рое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Принятые Государственной Думой в первом чтении законо- проекты, поступившие в Правительство, направляются федераль- ным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, со- гласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения,
поправки и официальные отзывы Правительства подписываются
Председателем Правительства или его заместителем (в соответст- вии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законо-

Глава 24. Правительство Российской Федерации 637
проект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в со- ответствующие палаты Федерального Собрания.
Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти.
В соответствии с Федеральным конституционным законом
«О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от
5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федераль- ного бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда,
Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебно- го департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ.
Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, со- гласованные с Советом судей, представляются в Правительство
Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судеб- ным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установ- ленного федеральным законом срока внесения проекта феде- рального бюджета в Государственную Думу.
Представители указанных судебных органов участвуют в обсу- ждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустранен- ных разногласий Правительство прилагает к проекту федерально- го бюджета предложения соответствующих судов, Судебного де- партамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключе- нием.
В случае признания Конституционным Судом РФ федераль- ных законов или их отдельных положений неконституционными
Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционно- го Суда РФ.
В случае признания соответствующими судами актов Прави- тельства или их отдельных положений не соответствующими
Конституции РФ, федеральным конституционным законам, фе- деральным законам и указам Президента РФ Правительство при- нимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлитель- но доводятся Правительством до сведения всех органов и органи- заций, которым рассылались соответствующие акты Правитель- ства.
В случае обращения Правительства в суд для разрешения воз- никшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или

638 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Замести- теля соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) по- ручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъяв- ленных к Правительству, руководитель соответствующего феде- рального органа исполнительной власти в установленном поряд- ке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении су- дебного решения в силу — о мерах по его выполнению.
В соответствии с Федеральным конституционным законом
«О Конституционном Суде Российской Федерации» представите- лями Правительства в Конституционном Суде могут быть Пред- седатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями
Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридиче- ской специальности. Эти лица согласовывают позицию с Предсе- дателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости — с Министерством юсти- ции РФ. Представители Правительства при необходимости коор- динируют свои действия с полномочным представителем Прези- дента РФ в Конституционном Суде.
Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Фе- деральным конституционным законом, является обеспечение ис- полнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Прави-
тельством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных орга- нов исполнительной власти в решении определенного круга задач,
они именуются комиссиями. Совещательные органы, создавае- мые Правительством для предварительного рассмотрения вопро- сов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендатель- ный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создавае- мые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация ука- занных комиссий и советов, назначение руководителей, утвержде- ние персонального состава и определение компетенции осуществ- ляются Правительством.
В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, вхо- дящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской