ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 842
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§1.
П
ОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений проявляются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной отрасли.
Норма права – это установленное и охраняемое от нарушений государством общеобязательное правило поведения, определяющее права и обязанности участников регулируемых отношений.
Особенности общественных отношений, составляющих предмет той или иной отрасли права, обусловливают специфику их правовых норм.
Административно-правовая норма отвечает общим качеством правовой нормы и отражает особенности общественных отношений в сфере исполнительной власти, образующих предмет административного права. Изложенное позволяет определить административно-правовую норму, как устанавливаемое государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти.
Назначение административно-правовых норм выражается в следующем:
1. административно-правовые нормы имеют своей целью обеспечить должную упорядоченность организации и функционирования как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
2. административно правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере исполнительной власти и выполняющих тот или иной объем ее функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);
21 3. административно-правовые нормы устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными и негосударственными организациями, а также гражданами в сфере исполнительной власти соответствуют требованиям законности;
4. в административно-правовых нормах указывается, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться
(запреты), какие совершать необходимо(предписания);
5. административно-правовые нормы направлены на обеспечение эффективного выполнения исполнительной властью своего конституционного предназначения: практического исполнения, проведение в жизнь положений Конституции РФ.
Поэтому значительная часть норм административного права носит императивный (повелительный) характер, поскольку в них выражается воля государства, оформленная в виде закона.
Административно-правовые нормы, являясь одной из важнейших юридических форм применения
(исполнения) действующего законодательства в сфере практической реализации исполнительной власти, имеют ряд особенностей.
Многие административно-правовые нормы содержатся не только в Конституциях и законах, но и устанавливаются непосредственно органами исполнительной власти в процессе их реализации. Это принципиально отличает административно- правовые нормы от норм других отраслей права, установленных только законами.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм, то есть административное нормотворчество. Необходимость в наделении органов исполнительной власти таким правом объясняется тем, что, как правило, как правило, нормы законов не имеют прямого действия и представляют собой общие правила поведения принципиального характера, не учитывающие конкретные особенности и условия их практического применения.
Административно правовые нормы, создаваемые субъектами исполнительной власти, придают законодательным нормам
22 характер прямого действия, детализируют и конкретизируют их применительно к конкретным обстоятельствам.
Так, например, норма Конституции РФ, относящая к компетенции
Правительства РФ управление определенной собственностью
(ст. 114), выражается в конкретных нормативных постановлениях
Правительства РФ, определяющих порядок образования и административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений.
При этом действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти подзаконны, то есть издаются во исполнение законов и не могут им противоречить.
Следовательно, существует определенная иерархия норм административного права: конституционные нормы; нормы законов; нормы указов президента: нормы, устанавливаемые самими органами исполнительной власти.
Отличительной особенностью административно-правовых норм, по сравнению с нормами других отраслей права является то, что они имеют собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, которая выражается в применение уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.
Меры административной ответственности применяются как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке.
Особенностью административно-правовых норм является также и то, что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права.
Так, с их помощью регулируются отношения в сфере финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.
Нормами административного права осуществляется и защита норм указанных отраслей.
Следовательно, регулирующие значение административно- правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как
23 и универсальна сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.
Структура административно-правых норм.
Административно-правовая норма имеет классическую структуру правовой нормы и состоит из трех элементов: гипотеза, диспозиция, санкция.
Гипотеза проявляет себя, как правило, в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражается, а предполагается в качестве условия соответствия его деятельности установленной компетенции.
Диспозиция – это соответствующие предписания, запреты или дозволения.
Санкция нормы, как правило, предусматривает ту или иную меру административной или дисциплинарной ответственности либо ту или иную меру административно-предупредительного (например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр багажа) или пресекательного характера
(например, запрещение эксплуатации транспортного средства).
§2.
В
ИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Различные по своей направленности и юридическому содержанию административно-правовые нормы могут быть классифицированы по различным основаниям.
Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм по способу реализации содержащихся в них предписаний:
- материальные нормы;
- процессуальные нормы.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом общественных отношений, т. е. фактически определяют административно-правовой статус субъекта.
Эти правовые нормы нередко называют статическими. Это, например, нормы гл. 2 Конституции РФ, определяющие правовой
24 статус гражданина РФ, иностранного гражданина и лица без гражданства; а так же нормы ст. 11, 33, 46, 77, 78 Конституции РФ, определяющие основы компетенции того или иного органа исполнительной власти и т. п.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками отношений, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав. Это, например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок поступления гражданина на государственную службу и т.п.
Следующим видом классификации административно-правовых норм представляется их деление по конкретному юридическому
содержанию. Оно производно от используемых в практике административно-правового регулирования методов. Соответственно различают: а) обязывающие, т.е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий. предусмотренных данной нормой. Например, при приеме на работу государственного служащего руководитель исполнительного органа обязан издать приказ; возникающее коммерческая организация обязана пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.
Многие обязывающие (предписывающие) административно- правовые нормы формулируются не в виде прямых обязанностей
(предписаний) а лишь как установление общих или специальных обязанностей участников регулируемых отношений. Так, Закон РФ
"О милиции" устанавливает, что в соответствии с возложенными на неё задачами милиция должна совершать широкий круг действий
(ст. 10); всего предусматривается 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции органа исполнительной власти. б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий
(бездействий), подпадающих подпризнаки административного правонарушения. Специальным может служить запрет сотрудникам
25 милиции на применение специальных средств и огнестрельного оружия отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц явными признаками инвалидности и малолетних
(несовершеннолетних) и т.п. в) уполномочивающие, или дозволительные, то есть такие административно-правовые предписания, которые предусматривают возможность действовать в пределах предусмотренных нормами условий по своему усмотрению.
Прямые предписания или запреты при этом отсутствуют.
Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного "рычага" юридического воздействия, а именно – разрешения.
Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.
Конкретное юридическое содержание уполномочивающих
(дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата, которым может быть любое физическое или юридическое лицо.
Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ гражданин вправе избирать форму защиты своих прав и свобод, а в соответствии со ст. 46 он вправе выбрать либо административный, либо судебный порядок обжалования неправомерных действий должностного лица и т.п.
Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных за данное правонарушение мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении,
26 приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т. п.
Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.
Вместе с тем, подобные дозволения имеют мало общего со свободой, характерной для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган
(должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определённые обязанности, для реализации которых ему даны определённые полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклонится от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным должностным лицом исполнительного органа при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.
Эта инициатива проявляется в границах дозволенного.
Например, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной "Права милиции". Каждое из этих прав
(полномочий) есть не что иное, как разрешённая возможность выбора и применение административно-принудительных средств. В этом – дозволительный смысл данного вида административно- правовых норм. г) стимулирующие (поощрительные), то есть обеспечивающие должное поведение с помощью средств материального или морального воздействия.
По существу они связаны с экономическими методами, которые используются в процессе реализации исполнительной власти. Такими нормами устанавливаются, например, налоговые, таможенные и иные льготы, освобождение от их уплаты, в некоторых случаях применяется льготное кредитование. Как правило, такие меры сопутствуют предписаниям или запретам.
27 д) рекомендательные, то есть не содержащие юридически обязательных предписаний. В них предлагаются возможные варианты эффективного решения определенных задач. Это, например, рекомендации по применению санкций за нарушения природоохранного и налогового законодательства.
Административно-правовые нормы различаются по адресату, т.е. по субъекту, которому предназначены содержащиеся в них предписания:
1. определяющие систему и организацию федеральных органов исполнительной власти (например, Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") и деятельность ее отдельных органов (например, Положение о конкретном Министерстве);
2. устанавливающие основы взаимоотношений государственных и негосударственных органов и организаций (например, положение
Закона РФ 1995г. "Об акционерных обществах");
3. определяющих права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти (например, статьи 27, 30, 32, 41-43
Конституции РФ);
4. определяющие административно-правовой статус государственных служащих (например, статьи 13-20 Федерального закона 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ"
5
);
5. устанавливающие административно-правовой статус общественных объединений (например, статьи Закона РФ 1995г.
"Об общественных объединениях").
По объему (кругу лиц) административно-правовые нормы подразделяются на:
- общие, действия которых распространяются на все отрасли и сферы государственной деятельности
(например, нормы
Федерального закона 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ", определяющие понятие и виды государственных должностей и государственных служащих");
- отраслевые (ведомственные), регулирующие отношения в определенной отрасли, сфере (например, в сфере образования или культуры);
- межотраслевые (межведомственные), которые регулируют общие для многих сфер и отраслей отношения, имеющие особый
5
СЗ РФ от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215
28 специальный характер
(например, нормы определяющие антимонопольную деятельность и работу по лицензированию отдельных видов деятельности).
§3.
Р
ЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Практическое осуществление субъектами административного права предписаний административно-правовых норм связано с их реализацией, которая выражается в поведении субъектов, соответствующем требованиями правовых норм. Различают несколько способов (форм) реализации правовых норм:
1) исполнение;
2) соблюдение;
3) использование;
4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.
Суть соблюдения – в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.
При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу).
Применение выражается в издании полномочным органом исполнительной власти либо его должностным лицом индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Данные акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, регистрация юридического лица) и в особом процессуальном порядке (например, применение административного наказания, лицензирование, призыв на военную службу).
Применение административно-правовых норм является прерогативой органов исполнительной власти (должностных лиц).
Граждане подобных полномочий не имеют.
29
В предусмотренных действующим законодательством случаях применение административно-правовых норм отнесено к компетенции судебной власти. Так, судьи городских, районных судов, мировые судьи применяют их при наложении административных наказаний за совершение административных правонарушений.
Принципиально важным является вопрос о действии административно-правовых норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах, во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Определить, как нормативный акт действует во времени, значит установить, с какого момента он начинает действовать и когда его действие прекращается. В зависимости от вопроса, по которому принят нормативный правой акт и органа его принявшего, существует несколько вариантов вступления его в действие. Этот порядок установлен Федеральным законом 1994 г.
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания»
6
и Указами Президента РФ 1994 г. № 662«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»
7
и 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
8
. В отношении наиболее важных законов действует правило, согласно которому дата их вступления в действие устанавливается в специальном постановлении или в самом законе. Например,
Налоговый кодекс РФ (часть первая) был принят 8 июля 1998 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г.
Если момент вступления закона в силу специально не оговорен, oн начинает действовать по истечении 10 дней с даты его первого официального опубликования в "Российской газете",
«Парламентской газете» или "Собрании законодательства РФ".
Нормативные указы Президента РФ начинают действовать по истечении 7 дней с даты официального опубликования, но иногда могут вступать в силу с момента опубликования или даже
6
СЗ РФ от 20 июня 1994 г. № 8 ст. 801 7
«Российская газета», 6 апреля 1994 г. № 64 8
СЗ РФ от 27 мая 1996 г. № 22 Ст. 2663
П
ОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений проявляются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной отрасли.
Норма права – это установленное и охраняемое от нарушений государством общеобязательное правило поведения, определяющее права и обязанности участников регулируемых отношений.
Особенности общественных отношений, составляющих предмет той или иной отрасли права, обусловливают специфику их правовых норм.
Административно-правовая норма отвечает общим качеством правовой нормы и отражает особенности общественных отношений в сфере исполнительной власти, образующих предмет административного права. Изложенное позволяет определить административно-правовую норму, как устанавливаемое государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти.
Назначение административно-правовых норм выражается в следующем:
1. административно-правовые нормы имеют своей целью обеспечить должную упорядоченность организации и функционирования как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
2. административно правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере исполнительной власти и выполняющих тот или иной объем ее функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);
21 3. административно-правовые нормы устанавливают, когда и при соблюдении каких условий действия, совершаемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными и негосударственными организациями, а также гражданами в сфере исполнительной власти соответствуют требованиям законности;
4. в административно-правовых нормах указывается, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться
(запреты), какие совершать необходимо(предписания);
5. административно-правовые нормы направлены на обеспечение эффективного выполнения исполнительной властью своего конституционного предназначения: практического исполнения, проведение в жизнь положений Конституции РФ.
Поэтому значительная часть норм административного права носит императивный (повелительный) характер, поскольку в них выражается воля государства, оформленная в виде закона.
Административно-правовые нормы, являясь одной из важнейших юридических форм применения
(исполнения) действующего законодательства в сфере практической реализации исполнительной власти, имеют ряд особенностей.
Многие административно-правовые нормы содержатся не только в Конституциях и законах, но и устанавливаются непосредственно органами исполнительной власти в процессе их реализации. Это принципиально отличает административно- правовые нормы от норм других отраслей права, установленных только законами.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм, то есть административное нормотворчество. Необходимость в наделении органов исполнительной власти таким правом объясняется тем, что, как правило, как правило, нормы законов не имеют прямого действия и представляют собой общие правила поведения принципиального характера, не учитывающие конкретные особенности и условия их практического применения.
Административно правовые нормы, создаваемые субъектами исполнительной власти, придают законодательным нормам
22 характер прямого действия, детализируют и конкретизируют их применительно к конкретным обстоятельствам.
Так, например, норма Конституции РФ, относящая к компетенции
Правительства РФ управление определенной собственностью
(ст. 114), выражается в конкретных нормативных постановлениях
Правительства РФ, определяющих порядок образования и административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений.
При этом действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти подзаконны, то есть издаются во исполнение законов и не могут им противоречить.
Следовательно, существует определенная иерархия норм административного права: конституционные нормы; нормы законов; нормы указов президента: нормы, устанавливаемые самими органами исполнительной власти.
Отличительной особенностью административно-правовых норм, по сравнению с нормами других отраслей права является то, что они имеют собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, которая выражается в применение уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.
Меры административной ответственности применяются как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке.
Особенностью административно-правовых норм является также и то, что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права.
Так, с их помощью регулируются отношения в сфере финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.
Нормами административного права осуществляется и защита норм указанных отраслей.
Следовательно, регулирующие значение административно- правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как
23 и универсальна сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.
Структура административно-правых норм.
Административно-правовая норма имеет классическую структуру правовой нормы и состоит из трех элементов: гипотеза, диспозиция, санкция.
Гипотеза проявляет себя, как правило, в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражается, а предполагается в качестве условия соответствия его деятельности установленной компетенции.
Диспозиция – это соответствующие предписания, запреты или дозволения.
Санкция нормы, как правило, предусматривает ту или иную меру административной или дисциплинарной ответственности либо ту или иную меру административно-предупредительного (например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр багажа) или пресекательного характера
(например, запрещение эксплуатации транспортного средства).
§2.
В
ИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Различные по своей направленности и юридическому содержанию административно-правовые нормы могут быть классифицированы по различным основаниям.
Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм по способу реализации содержащихся в них предписаний:
- материальные нормы;
- процессуальные нормы.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом общественных отношений, т. е. фактически определяют административно-правовой статус субъекта.
Эти правовые нормы нередко называют статическими. Это, например, нормы гл. 2 Конституции РФ, определяющие правовой
24 статус гражданина РФ, иностранного гражданина и лица без гражданства; а так же нормы ст. 11, 33, 46, 77, 78 Конституции РФ, определяющие основы компетенции того или иного органа исполнительной власти и т. п.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками отношений, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав. Это, например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок поступления гражданина на государственную службу и т.п.
Следующим видом классификации административно-правовых норм представляется их деление по конкретному юридическому
содержанию. Оно производно от используемых в практике административно-правового регулирования методов. Соответственно различают: а) обязывающие, т.е. содержащие юридически властное предписание на обязательное совершение определенных действий. предусмотренных данной нормой. Например, при приеме на работу государственного служащего руководитель исполнительного органа обязан издать приказ; возникающее коммерческая организация обязана пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.
Многие обязывающие (предписывающие) административно- правовые нормы формулируются не в виде прямых обязанностей
(предписаний) а лишь как установление общих или специальных обязанностей участников регулируемых отношений. Так, Закон РФ
"О милиции" устанавливает, что в соответствии с возложенными на неё задачами милиция должна совершать широкий круг действий
(ст. 10); всего предусматривается 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции органа исполнительной власти. б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий
(бездействий), подпадающих подпризнаки административного правонарушения. Специальным может служить запрет сотрудникам
25 милиции на применение специальных средств и огнестрельного оружия отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц явными признаками инвалидности и малолетних
(несовершеннолетних) и т.п. в) уполномочивающие, или дозволительные, то есть такие административно-правовые предписания, которые предусматривают возможность действовать в пределах предусмотренных нормами условий по своему усмотрению.
Прямые предписания или запреты при этом отсутствуют.
Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного "рычага" юридического воздействия, а именно – разрешения.
Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.
Конкретное юридическое содержание уполномочивающих
(дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата, которым может быть любое физическое или юридическое лицо.
Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ гражданин вправе избирать форму защиты своих прав и свобод, а в соответствии со ст. 46 он вправе выбрать либо административный, либо судебный порядок обжалования неправомерных действий должностного лица и т.п.
Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных за данное правонарушение мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении,
26 приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т. п.
Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.
Вместе с тем, подобные дозволения имеют мало общего со свободой, характерной для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган
(должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определённые обязанности, для реализации которых ему даны определённые полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклонится от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным должностным лицом исполнительного органа при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.
Эта инициатива проявляется в границах дозволенного.
Например, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной "Права милиции". Каждое из этих прав
(полномочий) есть не что иное, как разрешённая возможность выбора и применение административно-принудительных средств. В этом – дозволительный смысл данного вида административно- правовых норм. г) стимулирующие (поощрительные), то есть обеспечивающие должное поведение с помощью средств материального или морального воздействия.
По существу они связаны с экономическими методами, которые используются в процессе реализации исполнительной власти. Такими нормами устанавливаются, например, налоговые, таможенные и иные льготы, освобождение от их уплаты, в некоторых случаях применяется льготное кредитование. Как правило, такие меры сопутствуют предписаниям или запретам.
27 д) рекомендательные, то есть не содержащие юридически обязательных предписаний. В них предлагаются возможные варианты эффективного решения определенных задач. Это, например, рекомендации по применению санкций за нарушения природоохранного и налогового законодательства.
Административно-правовые нормы различаются по адресату, т.е. по субъекту, которому предназначены содержащиеся в них предписания:
1. определяющие систему и организацию федеральных органов исполнительной власти (например, Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти") и деятельность ее отдельных органов (например, Положение о конкретном Министерстве);
2. устанавливающие основы взаимоотношений государственных и негосударственных органов и организаций (например, положение
Закона РФ 1995г. "Об акционерных обществах");
3. определяющих права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти (например, статьи 27, 30, 32, 41-43
Конституции РФ);
4. определяющие административно-правовой статус государственных служащих (например, статьи 13-20 Федерального закона 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ"
5
);
5. устанавливающие административно-правовой статус общественных объединений (например, статьи Закона РФ 1995г.
"Об общественных объединениях").
По объему (кругу лиц) административно-правовые нормы подразделяются на:
- общие, действия которых распространяются на все отрасли и сферы государственной деятельности
(например, нормы
Федерального закона 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ", определяющие понятие и виды государственных должностей и государственных служащих");
- отраслевые (ведомственные), регулирующие отношения в определенной отрасли, сфере (например, в сфере образования или культуры);
- межотраслевые (межведомственные), которые регулируют общие для многих сфер и отраслей отношения, имеющие особый
5
СЗ РФ от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215
28 специальный характер
(например, нормы определяющие антимонопольную деятельность и работу по лицензированию отдельных видов деятельности).
§3.
Р
ЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО
-
ПРАВОВЫХ НОРМ
.
Практическое осуществление субъектами административного права предписаний административно-правовых норм связано с их реализацией, которая выражается в поведении субъектов, соответствующем требованиями правовых норм. Различают несколько способов (форм) реализации правовых норм:
1) исполнение;
2) соблюдение;
3) использование;
4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.
Суть соблюдения – в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.
При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу).
Применение выражается в издании полномочным органом исполнительной власти либо его должностным лицом индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Данные акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, регистрация юридического лица) и в особом процессуальном порядке (например, применение административного наказания, лицензирование, призыв на военную службу).
Применение административно-правовых норм является прерогативой органов исполнительной власти (должностных лиц).
Граждане подобных полномочий не имеют.
29
В предусмотренных действующим законодательством случаях применение административно-правовых норм отнесено к компетенции судебной власти. Так, судьи городских, районных судов, мировые судьи применяют их при наложении административных наказаний за совершение административных правонарушений.
Принципиально важным является вопрос о действии административно-правовых норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах, во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Определить, как нормативный акт действует во времени, значит установить, с какого момента он начинает действовать и когда его действие прекращается. В зависимости от вопроса, по которому принят нормативный правой акт и органа его принявшего, существует несколько вариантов вступления его в действие. Этот порядок установлен Федеральным законом 1994 г.
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания»
6
и Указами Президента РФ 1994 г. № 662«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»
7
и 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
8
. В отношении наиболее важных законов действует правило, согласно которому дата их вступления в действие устанавливается в специальном постановлении или в самом законе. Например,
Налоговый кодекс РФ (часть первая) был принят 8 июля 1998 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г.
Если момент вступления закона в силу специально не оговорен, oн начинает действовать по истечении 10 дней с даты его первого официального опубликования в "Российской газете",
«Парламентской газете» или "Собрании законодательства РФ".
Нормативные указы Президента РФ начинают действовать по истечении 7 дней с даты официального опубликования, но иногда могут вступать в силу с момента опубликования или даже
6
СЗ РФ от 20 июня 1994 г. № 8 ст. 801 7
«Российская газета», 6 апреля 1994 г. № 64 8
СЗ РФ от 27 мая 1996 г. № 22 Ст. 2663