Файл: 1. Понятие и сущность коррупции Цель рассмотреть основные концептуальные подходы к сущности коррупции, определить основания типологии коррупционных отношений и последствия коррупционных трансакций.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2023
Просмотров: 238
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Тема 6. Предоставление и проверка сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на государственной гражданской службе
Цель: Формирование комплексного представления о сущности, предназначении, правовых и организационных параметрах функционирования системы предоставления и проверки сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности государственной гражданской службы
Предпосылки
Система декларирования доходов и имущественного положения государственных должностных лиц в большинстве стран мира рассматривается как один из ключевых элементов политики противодействия коррупции. Наличие эффективной процедуры декларирования является необходимым условием надзора за изменением имущественного и финансового положения должностных лиц в течение их профессиональной карьеры, а также индикатором выявления признаков коррупции или конфликта интересов в деятельности чиновников.
Неслучайно в мировой и отечественной литературе система предоставления сведений о доходах часто называется системой антикоррупционного декларирования, что недвусмысленно отражает ключевое предназначение данного комплекса процедур.5
Эволюция современных систем декларирования активов государственными должностными лицами началась после второй мировой войны. Первые инициативы в этой сфере были реализованы в 1970-х годах в США, Великобритани. Позднее практика раскрытия государственными должностными лицами их доходов, активов и финансовых интересов распространилась в значительной части государств Западной Европы значительно позднее. В конце 1980-х и в 1990-х годах в процессе демократизации значительной части постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы, а также по мере роста популярности глобальных задач по борьбе с коррупцией все новые европейские страны стали вводить системы декларирования и расширять охват и масштаб уже существующих систем. Многие бывшие социалистические страны ввели декларирование активов государственными должностными лицами в 1990-х и 2000-х годах.6
1990-е годы также характеризуются появлением рекомендательных международных стандартов в этой сфере. Первым таким документом стала приятая в 1996 году Межамериканская конвенция по борьбе с коррупцией.7 Первый европейский стандарт в этой области включен в Рекомендации Европейского Совета от 21-22 июня 1993 г. по вопросу о кодексе поведения государственных должностных лиц, адресованную государствам-членам.
8 Внедрение систем декларирования для государственных должностных лиц по сути стали определенным условием для стран, желающих вступить в Европейский союз. Так, к примеру, все десять стран Центральной и Восточной Европы, вступивших в ЕС в 2004 г., ввели такие системы, отличающиеся разной степенью эффективности, до фактического их вступления в ЕС.
В настоящее время декларирование активов государственными должностными лицами стало частью всемирного стандарта, воплощенного в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в 2003 году. В статье 8 Конвенции содержится призыв к государствам-участникам стремиться, «в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».9
В Конвенции также устанавливается требование создания, в соответствии со своим внутренним законодательством, эффективных систем, предусматривающих раскрытие финансовой информации относительно соответствующих публичных должностных лиц и установление надлежащих санкций за несоблюдение этих требований.
Обобщение мировых тенденций в развитии механизмов предоставления сведений о доходах, имущественных и иных активах позволяет сделать вывод о том, что декларирование активов государственных должностных лиц обычно вводится для решения нескольких приоритетных задач:
для выявления «индикаторов коррупции» — фактов, свидетельствующих о потенциальном совершении должностным лицом правонарушения коррупционной направленности;
для определения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность должностного лица может привести к необъективному исполнению им служебных обязанностей.10
В качестве «индикаторов коррупции» наиболее часто рассматриваются такие ситуации как несоответствие расходов должностного лица и членов его семьи их официальным доходам, приобретение имущества по заниженной цене или получение за выполнение работы вознаграждения, превышающего рыночный размер платы за аналогичную деятельность, значительное увеличение банковских сбережений должностных лиц, а также их расходов на погашение долговых обязательств.
Вторая задача декларирования доходов и имущества, а именно выявление конфликта интересов, может реализовываться через анализ сведений о личных связях и отношениях должностных лиц и членов их семей с различными организациями и физическими лицами.
Экспертами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в свою очередь, выделяются следующие ключевые задачи предоставления государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности, сведений о доходах и имуществе:
повышение прозрачности и доверия граждан к политическому руководству посредством обнародования информации об активах политических деятелей и государственных служащих, с тем чтобы продемонстрировать, что им нечего скрывать;
оказание помощи руководителям государственных учреждений в предупреждении конфликта интересов между их сотрудниками и в разрешении таких ситуаций, когда они возникают, для обеспечения добросовестности среди сотрудников их учреждений;
мониторинг изменений материального благосостояния политических деятелей и государственных служащих, с тем чтобы предотвратить злоупотребления с их стороны и предохранить их от несправедливых обвинений, а также установить полный масштаб неправомерного обогащения и прочей незаконной деятельности благодаря предоставлению дополнительный сведений.11
Создание системы декларирования доходов и имущества в системе публичной власти закономерно вызывает вопрос о том, какой круг субъектов должен в обязательном порядке предоставлять такие сведения. Мировая практика показывает различные подходы к формированию круга лиц, в отношении которых установлена обязанность декларировать свои активы. Он может ограничиваться только лицами, замещающими государственные должности, может включать весь спектр должностных лиц государственных органов, и может распространяться также на родственников и супругов указанных лиц.
Наиболее взвешенным представляется подход, при котором обязанность предоставлять сведения о доходах и имуществе определяется на основе «привязки» к уровню властно-распорядительных полномочий должностного лица, характеру государственно-управленческих функций и связанных с ними рисков возникновения конфликта интересов и злоупотребления служебным положением.
Что касается необходимости распространения обязанности представления информации о доходах и имуществе на близких родственников и супругов, то в пользу такого решения говорит распространённость порочной практики по сокрытию коррумпированными должностными лицами своих активов под именами своих родственников, супругов и других лиц.
Безусловно, вопрос об охвате круга субъектов для декларирования требует взвешенного подхода, чтобы не привести к созданию серьезного бремени для большого числа лиц, не являющихся государственными должностными лицами. В данном отношении важно учитывать право граждан на конфиденциальность личной жизни, поскольку, как правило, декларируемая информация подлежит публичному раскрытию.
Важным с позиции обеспечения последовательности и дисциплинированности со стороны служащих в предоставлении доходов является создание системы правовых санкций в случае несоблюдения правил декларирования, несвоевременной подачи или представления неполной или недостоверной информации о доходах. Предусматривая конкретные, зачастую, серьезные административные или дисциплинарные меры, санкции являются стимулом, направленным на обеспечение дисциплинарного соблюдения порядка декларирования широким кругом государственных должностных лиц.
Как было отмечено выше, одной из базовых задач создания системы декларирования доходов и имущества государственными служащими и высшими должностными лицами является повышение прозрачности и доверия граждан к представителям власти. Они должны быть готовы предоставлять общественности разъяснения в отношении раскрытой информации, если средствами массовой информации или организациями гражданского общества поднимаются какие-либо серьезные вопросы на этот счет. Для этого используется механизм обнародования информации об активах политических деятелей и государственных служащих.
В последние годы мировая практика характеризуется тенденцией к увеличению масштабов и охвата обнародуемых сведений, несмотря на то, что вопросы, связанные с поиском надлежащего баланса между публично доступной информацией и защитой конфиденциальности частной жизни, остаются предметом активных дискуссий.
Правовые основы
Обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера была установлена еще на ранних стадиях развития российского законодательства о государственной службе. В утратившем в настоящее время силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»
12 в статье 12 предусматривалось, что гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего предусмотрел представление им сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.13
До 2009 года сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера представлялись в порядке и по форме, которые установлены Указом Президента РФ от 15.05.1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Однако, с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в эту сферу были внесены следующие новеллы:
Расширение субъектов представления сведений о доходах и имуществе на членов семьи государственного служащего потребовало внесения соответствующих изменений в законодательство, в частности в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, в настоящее время обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей отдельных категорий гражданских служащих предусмотрена статьями 8 и 8.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»14
Цель: Формирование комплексного представления о сущности, предназначении, правовых и организационных параметрах функционирования системы предоставления и проверки сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности государственной гражданской службы
Предпосылки
Система декларирования доходов и имущественного положения государственных должностных лиц в большинстве стран мира рассматривается как один из ключевых элементов политики противодействия коррупции. Наличие эффективной процедуры декларирования является необходимым условием надзора за изменением имущественного и финансового положения должностных лиц в течение их профессиональной карьеры, а также индикатором выявления признаков коррупции или конфликта интересов в деятельности чиновников.
Неслучайно в мировой и отечественной литературе система предоставления сведений о доходах часто называется системой антикоррупционного декларирования, что недвусмысленно отражает ключевое предназначение данного комплекса процедур.5
Эволюция современных систем декларирования активов государственными должностными лицами началась после второй мировой войны. Первые инициативы в этой сфере были реализованы в 1970-х годах в США, Великобритани. Позднее практика раскрытия государственными должностными лицами их доходов, активов и финансовых интересов распространилась в значительной части государств Западной Европы значительно позднее. В конце 1980-х и в 1990-х годах в процессе демократизации значительной части постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы, а также по мере роста популярности глобальных задач по борьбе с коррупцией все новые европейские страны стали вводить системы декларирования и расширять охват и масштаб уже существующих систем. Многие бывшие социалистические страны ввели декларирование активов государственными должностными лицами в 1990-х и 2000-х годах.6
1990-е годы также характеризуются появлением рекомендательных международных стандартов в этой сфере. Первым таким документом стала приятая в 1996 году Межамериканская конвенция по борьбе с коррупцией.7 Первый европейский стандарт в этой области включен в Рекомендации Европейского Совета от 21-22 июня 1993 г. по вопросу о кодексе поведения государственных должностных лиц, адресованную государствам-членам.
8 Внедрение систем декларирования для государственных должностных лиц по сути стали определенным условием для стран, желающих вступить в Европейский союз. Так, к примеру, все десять стран Центральной и Восточной Европы, вступивших в ЕС в 2004 г., ввели такие системы, отличающиеся разной степенью эффективности, до фактического их вступления в ЕС.
В настоящее время декларирование активов государственными должностными лицами стало частью всемирного стандарта, воплощенного в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в 2003 году. В статье 8 Конвенции содержится призыв к государствам-участникам стремиться, «в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц».9
В Конвенции также устанавливается требование создания, в соответствии со своим внутренним законодательством, эффективных систем, предусматривающих раскрытие финансовой информации относительно соответствующих публичных должностных лиц и установление надлежащих санкций за несоблюдение этих требований.
Обобщение мировых тенденций в развитии механизмов предоставления сведений о доходах, имущественных и иных активах позволяет сделать вывод о том, что декларирование активов государственных должностных лиц обычно вводится для решения нескольких приоритетных задач:
для выявления «индикаторов коррупции» — фактов, свидетельствующих о потенциальном совершении должностным лицом правонарушения коррупционной направленности;
для определения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность должностного лица может привести к необъективному исполнению им служебных обязанностей.10
В качестве «индикаторов коррупции» наиболее часто рассматриваются такие ситуации как несоответствие расходов должностного лица и членов его семьи их официальным доходам, приобретение имущества по заниженной цене или получение за выполнение работы вознаграждения, превышающего рыночный размер платы за аналогичную деятельность, значительное увеличение банковских сбережений должностных лиц, а также их расходов на погашение долговых обязательств.
Вторая задача декларирования доходов и имущества, а именно выявление конфликта интересов, может реализовываться через анализ сведений о личных связях и отношениях должностных лиц и членов их семей с различными организациями и физическими лицами.
Экспертами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в свою очередь, выделяются следующие ключевые задачи предоставления государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности, сведений о доходах и имуществе:
повышение прозрачности и доверия граждан к политическому руководству посредством обнародования информации об активах политических деятелей и государственных служащих, с тем чтобы продемонстрировать, что им нечего скрывать;
оказание помощи руководителям государственных учреждений в предупреждении конфликта интересов между их сотрудниками и в разрешении таких ситуаций, когда они возникают, для обеспечения добросовестности среди сотрудников их учреждений;
мониторинг изменений материального благосостояния политических деятелей и государственных служащих, с тем чтобы предотвратить злоупотребления с их стороны и предохранить их от несправедливых обвинений, а также установить полный масштаб неправомерного обогащения и прочей незаконной деятельности благодаря предоставлению дополнительный сведений.11
Создание системы декларирования доходов и имущества в системе публичной власти закономерно вызывает вопрос о том, какой круг субъектов должен в обязательном порядке предоставлять такие сведения. Мировая практика показывает различные подходы к формированию круга лиц, в отношении которых установлена обязанность декларировать свои активы. Он может ограничиваться только лицами, замещающими государственные должности, может включать весь спектр должностных лиц государственных органов, и может распространяться также на родственников и супругов указанных лиц.
Наиболее взвешенным представляется подход, при котором обязанность предоставлять сведения о доходах и имуществе определяется на основе «привязки» к уровню властно-распорядительных полномочий должностного лица, характеру государственно-управленческих функций и связанных с ними рисков возникновения конфликта интересов и злоупотребления служебным положением.
Что касается необходимости распространения обязанности представления информации о доходах и имуществе на близких родственников и супругов, то в пользу такого решения говорит распространённость порочной практики по сокрытию коррумпированными должностными лицами своих активов под именами своих родственников, супругов и других лиц.
Безусловно, вопрос об охвате круга субъектов для декларирования требует взвешенного подхода, чтобы не привести к созданию серьезного бремени для большого числа лиц, не являющихся государственными должностными лицами. В данном отношении важно учитывать право граждан на конфиденциальность личной жизни, поскольку, как правило, декларируемая информация подлежит публичному раскрытию.
Важным с позиции обеспечения последовательности и дисциплинированности со стороны служащих в предоставлении доходов является создание системы правовых санкций в случае несоблюдения правил декларирования, несвоевременной подачи или представления неполной или недостоверной информации о доходах. Предусматривая конкретные, зачастую, серьезные административные или дисциплинарные меры, санкции являются стимулом, направленным на обеспечение дисциплинарного соблюдения порядка декларирования широким кругом государственных должностных лиц.
Как было отмечено выше, одной из базовых задач создания системы декларирования доходов и имущества государственными служащими и высшими должностными лицами является повышение прозрачности и доверия граждан к представителям власти. Они должны быть готовы предоставлять общественности разъяснения в отношении раскрытой информации, если средствами массовой информации или организациями гражданского общества поднимаются какие-либо серьезные вопросы на этот счет. Для этого используется механизм обнародования информации об активах политических деятелей и государственных служащих.
В последние годы мировая практика характеризуется тенденцией к увеличению масштабов и охвата обнародуемых сведений, несмотря на то, что вопросы, связанные с поиском надлежащего баланса между публично доступной информацией и защитой конфиденциальности частной жизни, остаются предметом активных дискуссий.
Правовые основы
Обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера была установлена еще на ранних стадиях развития российского законодательства о государственной службе. В утратившем в настоящее время силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»
12 в статье 12 предусматривалось, что гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего предусмотрел представление им сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.13
До 2009 года сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера представлялись в порядке и по форме, которые установлены Указом Президента РФ от 15.05.1997 г. № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Однако, с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в эту сферу были внесены следующие новеллы:
-
установление правила, определяющего необходимость декларирования не только личных, но и семейных доходов и имущества. Под членами семьи гражданского служащего в федеральном законе понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети;
-
распространение этой обязанности на все виды государственной службы;
-
решение о том, что что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень (включающий в себя должности, в наибольшей степени подверженные риску возникновения коррупции).
Расширение субъектов представления сведений о доходах и имуществе на членов семьи государственного служащего потребовало внесения соответствующих изменений в законодательство, в частности в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, в настоящее время обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей отдельных категорий гражданских служащих предусмотрена статьями 8 и 8.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»14