Файл: 1. Понятие и сущность коррупции Цель рассмотреть основные концептуальные подходы к сущности коррупции, определить основания типологии коррупционных отношений и последствия коррупционных трансакций.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 10.11.2023
Просмотров: 236
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
, а также статьей 20 и 20.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Кроме того, после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», существенно изменившего подходы к декларированию сведений о доходах, был принят ряд федеральных нормативных правовых актов регламентирующих порядок представления этих сведений:
Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»15;
Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»16;
Указ Президента Российской Федерации от 08.07.2013 № 613 «Вопросы противодействия коррупции» (вместе с «Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»)17;
Постановление Правительства Российской Федерации от 13.03.2013 № 208 «Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей»18;
Перечни должностей, при замещении которых служащие обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
Как было отмечено ранее с принятием Закона «О противодействии коррупции» были изменены принципы декларирования доходов, в частности, был установлен избирательный, а не тотальный характер закрепления обязанности за служащими предоставлять такие сведения. Решение законодателя по данному вопросу представляется вполне обоснованным, справедливым и взвешенным, поскольку тотальный характер представления сведений о доходах от всех служащих без исключения во многом противоречит здравому смыслу и логике функционирования института декларирования активов публичных должностных лиц. Если изначально система декларирования рассматривается как антикоррупционный механизм, то при тотальном подходе упускается из вида тот факт, что значительное количество государственных служащих (прежде всего младшей, старшей группы должностей) фактически не обладает возможностями совершать коррупционные действия, в которых были бы заинтересованы третьи лица. Соответственно, контроль за их доходами не имеет особого практического значения, а также создает излишнюю работу для проверяющих органов.
Вместе с тем, принцип дифференцированного подхода к декларированию сведений об активах служащих потребовал ответа на довольно сложный вопрос о том, какие конкретно государственные служащие должны представлять сведения о своих доходах, а какие – нет. Основным критерием отнесения конкретных должностей, по которым замещающие их служащие обязаны представлять сведения о доходах, исходя из логики антикоррупционного законодательства, становится наличие коррупционных рисков в функциях и полномочиях по должностям государственной гражданской службы.
Формула отнесения конкретной должности к группе коррупциогенно-опасных должностей была установлена в Указе Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557, которым был сформирован общий перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а порядок представления указанных сведений - Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 [7]. Кроме того, указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 и 560 обязанность представления сведений о доходах была также распространена на некоторых лиц, замещающих государственные должности и должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях.
19
Изучение сформированного Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 перечня должностей федеральной государственной службы, исполнение обязанностей по которым связано с необходимостью представления сведений о доходах, показывает двойственный характер его структуры. С одной стороны, в перечень вошли точно определенные должности (например, все должности, относящиеся к высшей группе; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ряд точно обозначенных должностей правоохранительной и военной службы; и др.). С другой стороны, помимо точно определенных должностей, в перечне перечисляются критерии включения в вышеуказанные перечни других должностей федеральной государственной службы, исходя из наличия коррупционных рисков при их замещении. Так в перечни должны быть включены должности федеральной государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
Рекомендации, данные в вышеназванном Указе в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в отношении необходимости скорого принятия аналогичных перечней, во многом объясняют единообразный подход в определении их структуры и наименований должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и гражданские служащие субъектов Российской Федерации и муниципальные служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Проверка достоверности и полноты сведений
Следующим после принятия пакета Указов о порядке предоставления сведений о доходах этапом стало утверждение Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 года № 1065 организационно-правового порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению. Указом была определена необходимость создания в органах власти в пределах установленной численности подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, выполняющих, в том числе, функции по проверке предоставляемых служащими сведений.20
Данным Указом определяется порядок осуществления проверки:
а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера:
гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы (далее - граждане), на отчетную дату;
федеральными государственными служащими за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду;
б) достоверности и полноты сведений (в части, касающейся профилактики коррупционных правонарушений), представленных гражданами при поступлении на федеральную государственную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
в) соблюдения государственными служащими в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Был определен перечень оснований для проверки представленных сведений и субъектный состав инициаторов процедуры проверки. Так в качестве основания выступает письменно оформленная информация:
а) о представлении гражданином или государственным служащим недостоверных или неполных сведений, представляемых им;
б) о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению.
Такая информация может быть предоставлена:
а) правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;
а.1) работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественной палатой Российской Федерации;
г) общероссийскими средствами массовой информации.
В субъектах РФ, как правило, данный перечень дополняется региональными институтами общественного контроля. Так, в Саратовской области в аналогичном порядке достоверности и полноты сведений о доходах21 перечень субъектов, обладающих правом инициировать проверку, выглядит следующим образом:
а) правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица;
а.1) работники подразделений кадровых служб государственных органов области по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностные лица кадровых служб указанных органов, ответственные за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
б) постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественная палата Российской Федерации;
г) Общественная палата Саратовской области;
д) общероссийские средства массовой информации.
В рассматриваемом Указе Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 определяется подробный порядок деятельности кадровых служб по процедурным аспектам проверки. При этом кадровые службы федеральных государственных органов осуществляют проверку как самостоятельно, так и путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-разыскной деятельности.
При осуществлении проверки должностные лица кадровых служб вправе проводить беседу с гражданином или государственным служащим, изучать представленные гражданином или государственным служащим дополнительные материалы, получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им материалам.
Кроме того, после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», существенно изменившего подходы к декларированию сведений о доходах, был принят ряд федеральных нормативных правовых актов регламентирующих порядок представления этих сведений:
Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»15;
Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»16;
Указ Президента Российской Федерации от 08.07.2013 № 613 «Вопросы противодействия коррупции» (вместе с «Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»)17;
Постановление Правительства Российской Федерации от 13.03.2013 № 208 «Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей»18;
Перечни должностей, при замещении которых служащие обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
Как было отмечено ранее с принятием Закона «О противодействии коррупции» были изменены принципы декларирования доходов, в частности, был установлен избирательный, а не тотальный характер закрепления обязанности за служащими предоставлять такие сведения. Решение законодателя по данному вопросу представляется вполне обоснованным, справедливым и взвешенным, поскольку тотальный характер представления сведений о доходах от всех служащих без исключения во многом противоречит здравому смыслу и логике функционирования института декларирования активов публичных должностных лиц. Если изначально система декларирования рассматривается как антикоррупционный механизм, то при тотальном подходе упускается из вида тот факт, что значительное количество государственных служащих (прежде всего младшей, старшей группы должностей) фактически не обладает возможностями совершать коррупционные действия, в которых были бы заинтересованы третьи лица. Соответственно, контроль за их доходами не имеет особого практического значения, а также создает излишнюю работу для проверяющих органов.
Вместе с тем, принцип дифференцированного подхода к декларированию сведений об активах служащих потребовал ответа на довольно сложный вопрос о том, какие конкретно государственные служащие должны представлять сведения о своих доходах, а какие – нет. Основным критерием отнесения конкретных должностей, по которым замещающие их служащие обязаны представлять сведения о доходах, исходя из логики антикоррупционного законодательства, становится наличие коррупционных рисков в функциях и полномочиях по должностям государственной гражданской службы.
Формула отнесения конкретной должности к группе коррупциогенно-опасных должностей была установлена в Указе Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557, которым был сформирован общий перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а порядок представления указанных сведений - Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 [7]. Кроме того, указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 и 560 обязанность представления сведений о доходах была также распространена на некоторых лиц, замещающих государственные должности и должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях.
19
Изучение сформированного Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 перечня должностей федеральной государственной службы, исполнение обязанностей по которым связано с необходимостью представления сведений о доходах, показывает двойственный характер его структуры. С одной стороны, в перечень вошли точно определенные должности (например, все должности, относящиеся к высшей группе; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ряд точно обозначенных должностей правоохранительной и военной службы; и др.). С другой стороны, помимо точно определенных должностей, в перечне перечисляются критерии включения в вышеуказанные перечни других должностей федеральной государственной службы, исходя из наличия коррупционных рисков при их замещении. Так в перечни должны быть включены должности федеральной государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
-
осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; -
предоставление государственных услуг гражданам и организациям; -
осуществление контрольных и надзорных мероприятий; -
подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); -
управление государственным имуществом; -
осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; -
хранение и распределение материально-технических ресурсов.
Рекомендации, данные в вышеназванном Указе в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в отношении необходимости скорого принятия аналогичных перечней, во многом объясняют единообразный подход в определении их структуры и наименований должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и гражданские служащие субъектов Российской Федерации и муниципальные служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Проверка достоверности и полноты сведений
Следующим после принятия пакета Указов о порядке предоставления сведений о доходах этапом стало утверждение Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 года № 1065 организационно-правового порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению. Указом была определена необходимость создания в органах власти в пределах установленной численности подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, выполняющих, в том числе, функции по проверке предоставляемых служащими сведений.20
Данным Указом определяется порядок осуществления проверки:
а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера:
гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы (далее - граждане), на отчетную дату;
федеральными государственными служащими за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду;
б) достоверности и полноты сведений (в части, касающейся профилактики коррупционных правонарушений), представленных гражданами при поступлении на федеральную государственную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
в) соблюдения государственными служащими в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Был определен перечень оснований для проверки представленных сведений и субъектный состав инициаторов процедуры проверки. Так в качестве основания выступает письменно оформленная информация:
а) о представлении гражданином или государственным служащим недостоверных или неполных сведений, представляемых им;
б) о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению.
Такая информация может быть предоставлена:
а) правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;
а.1) работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественной палатой Российской Федерации;
г) общероссийскими средствами массовой информации.
В субъектах РФ, как правило, данный перечень дополняется региональными институтами общественного контроля. Так, в Саратовской области в аналогичном порядке достоверности и полноты сведений о доходах21 перечень субъектов, обладающих правом инициировать проверку, выглядит следующим образом:
а) правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица;
а.1) работники подразделений кадровых служб государственных органов области по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностные лица кадровых служб указанных органов, ответственные за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
б) постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественная палата Российской Федерации;
г) Общественная палата Саратовской области;
д) общероссийские средства массовой информации.
В рассматриваемом Указе Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 определяется подробный порядок деятельности кадровых служб по процедурным аспектам проверки. При этом кадровые службы федеральных государственных органов осуществляют проверку как самостоятельно, так и путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-разыскной деятельности.
При осуществлении проверки должностные лица кадровых служб вправе проводить беседу с гражданином или государственным служащим, изучать представленные гражданином или государственным служащим дополнительные материалы, получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им материалам.