ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 04.12.2023
Просмотров: 295
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
127
Особенно остро проблема совместной заинтересованности проявляется в условиях совместной работы непосредственных и представительных форм местного самоуправления. Нормы законодательства объективно отражают существующие в обществе проблемы, хотя формально интересы и цели властных структур должны быть общими.
Анализ взаимодействия органов местного самоуправления с населением МО г. Новомосковск показывает, что часто возникают ситуации, характеризующиеся изменением мотивов действий муниципальных органов в законотворческой и правоприменительной практике, то есть отодвиганием публичных интересов на второй план и выдвижением на первый план тех или иных интересов отдельных органов и структурных подразделений, должностных лиц.
Вследствие этого основополагающим направлением в ходе реформирования местного самоуправления должно стать формирование общих установок, которые ориентированы на общечеловеческие ценности. Этот процесс осуществляется под влиянием общественного мнения и таких объективных и субъективных факторов, как:
1) совершенствование нормативно-законодательной базы с учетом мнения и интересов населения муниципального образования. Для учета и фиксации общественного мнения без искажений с целью непосредственного использования в формировании законопроектов, разрабатываемых органами местного самоуправления, должна быть разработана система сбора указанной информации, также позволяющая населению контролировать деятельность органов местного самоуправления;
2) осуществление организационной, материально-финансовой, информационно-просветительской поддержки со стороны государственных и муниципальных органов инициатив населения;
3) «демонстрационный эффект» - положительная социальная практика, характеризующийся положительными сдвигами в результате инициатив населения, влияющих на общественные отношения.
На данном этапе важными задачами являются перевод МО г. Новомосковск на бюджетный порядок финансирования; четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления, расходных обязательств, ответственности между всеми уровнями местной власти; разграничение объектов муниципальной собственности между региональными и муниципальными органами власти в соответствии с объемом исполняемых ими полномочий. При этом особое внимание необходимо обратить на разработку правил землепользования и застройки, схем территориального
планирования и генерального плана города, что будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования, размещению на его территории новых производств, объектов жилищного строительства.
Дальнейшее развитие МО г. Новомосковск возможно только при тесном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. Для эффективной реализации социально-экономической политики, выполнения планов и программ развития города в настоящее время ведется работа по заключению соглашений между администрацией МО г. Новомосковск и Тульской области. Они позволят выстроить четкую систему взаимоотношений и стимулировать работу властных структур всех уровней. Что, в свою очередь, станет фундаментом для достижения главной цели – улучшения качества жизни и роста благосостояния населения города.
Таким образом, необходимы комплексные действия, прежде всего органов местного самоуправления МО г. Новомосковск, устанавливающие приоритетные направления при реализации предоставленных институтом местного самоуправлении возможностей.
Практики и теоретики данной сферы исследования предлагают разнообразные пути развития местного самоуправления в нашей стране.
Практически все из них предполагают, что необходимо увеличить поступлений в местные бюджеты от различных видов налогов. Однако нам кажется, что для Российской Федерации подошла бы иная модель местного самоуправления, которая основывалась бы на более рациональных принципах формирования систем управления, которые были бы направлены на установление баланса потребностей и интересов тройки
«государство – население – бизнес», наполнение бюджетов на всех уровнях, а также на решение других текущих вопросов.
Достижение эффективно построенного взаимодействия субъектов муниципальных отношений обеспечивается при: а) наличии общих интересов или их баланса; б) наличии у взаимодействующих субъектов баланса взаимных усилий; в) четком разграничении предметов ведения и полномочий; г) наличии четко сформулированных идеологических установок муниципального уровня; д) наличии отражающих общность интересов и баланс взаимных усилий норм законодательства.
Поэтому в качестве рекомендуемых путей развития местного самоуправления в МО г. Новомосковск предлагается использовать следующие предложения (таблица 1).
Таблица 1 - Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в МО г. Новомосковск
Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице 3 направлений развития местного самоуправления.
1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.
Существующая в настоящий момент в нашей стране модель власти не связывает воедино различные уровни управления. Это связано с разделением налогов на федеральные налоги, региональные налоги и местные налоги. Стоит отметить, что чем выше уровень управления, тем более надежными являются источники поступлений налогов. За региональными поселениями же закрепляются налоги с низким потенциалом сбора. В итоге происходит игнорирование принципа демократизации межбюджетных отношений, без чего децентрализация управления невозможна.
Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех властных уровней в виде организации управления по принципу территориального хозрасчета. Единый вектор интересов приведет к взаимной заинтересованности в успешной деятельности вышестоящих и нижестоящих органов власти. Результатом этого станет усиление системы власти в стране, без чего дальнейшее развитие демократических процессов в России невозможно.
Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории муниципального образования, рекомендуется осуществлять по принципу «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории муниципального образования, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: муниципальному образованию – 60 %, району – 20 %, региону – 10 %, федерации – 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов муниципальных образований к общепризнанным стандартам. Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
128
РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел., или
27 % населения страны, то следует признать данные издержки незначительными.
Для окупания этих затрат потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. С учетом этого, а также ожидаемого социального и экономического эффекта от этих вложений, они станут выгодными инвестициями в развитие страны.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
В большинстве муниципальных образований 85-95 % бюджетов уходит на выплату заработной платы, оплату коммунальных услуг и ЖКХ. Отсюда следует, что местные бюджеты на развитие территорий не ориентированы, и их просто «проедают».
Передовой опыт свидетельствует, что в консолидированном бюджете РФ доля местных бюджетов должна составлять 20%. Доходы же местных бюджетов должны на 75 % формироваться за счет собственных источников.
3. Совершенствование налоговой системы.
Налоговая система должна обладать несколькими базовыми свойствами – быть либеральной, стимулирующей развитие, прозрачной, простой, понятной и стабильной. Для этого рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу).
Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:
-
НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений;
- прибыль – главный показатель устойчивости предприятия, но объем прибыли скрывается, соответственно, сокращается размер налога на прибыль, лишая государство возможностей объективной диагностики «здоровья экономики», а значит – и разработки эффективных программы ее развития.
Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество стратегического планирования на предприятиях, результативность государственных экономических программ развития. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.
Предположительно, данное упрощение налоговой системы явится эффективной мерой по либерализации экономики.
4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Действующий в настоящее время механизм выравнивания обеспеченности бюджета использует такую систему перечисления отрицательных трансфертов из муниципальных образований в региональный центр, которая позволяет миновать районный уровень.
Отрицательный трансферт – это денежные средства, изымаемые у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов, в пользу муниципальных образований с дефицитом бюджета.
Трансферты в муниципальные образования с небольшими бюджетами идут из регионального центра, что делает механизм выравнивания более сложным и усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. Поэтому предлагается проводить выравнивание сначала в районе, а уже потом перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что сделает механизм проще.
5. Создание вертикали местного самоуправления.
Обобщение опыта развитых стран позволяет сделать вывод о целесообразности создания в России вертикали местного самоуправления, включающей все уровни управления, такой, как Министерство жилищного хозяйства и местного управления в Великобритании, Министерство по делам местной автономии в Японии и т.д.
Также рекомендуется создавать вертикаль местного самоуправления на базе четырех групп функций муниципального управления: экономического развития территории, социального развития территории, развития личности и защиты личности, сделав их сквозными (рис. 2).
6. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.
Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые в
России введено двухуровневое местное самоуправление. Однако, как показывает практика, территориальная отдаленность власти от муниципальных образований уменьшает возможности их влияния на нее.
Факт, что необходимо также учесть необходимость такого свойства системы государственного управления, как «просматриваемость всего снизу доверху». Обрыв данной системы на региональном уровне, как это предписано Федеральным законом № 131, представляется нецелесообразным.
7. Оптимизация продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления и сроков их избрания.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут избираться на срок от 2 до 5 лет. По факту в большинстве случаев такие органы выбирают на 5 лет. Как показывает опыт, сроки избрания органов самоуправления зависят от уровня управления. Существуют предложения выбирать местные администрации на два года. этот срок избрания в органы местной власти в России практиковали во время расцвета земств. Во время такого срока обеспечивается высокая активность и прозрачность работы органа власти в местном поселении. Двух лет достаточно, чтобы граждане смогли дать объективную оценку деятельности местных органов самоуправления.
Практический опыт также говорит о целесообразности чаще менять руководителей. Руководителям рекомендуется пребывать на своей должности не более 10 лет. Это обусловлено тем, что по истечении такого периода деловая активность большинства руководителей понижается, как снижается и их интерес к новшествам.
Возможные итоги внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления представлены в таблице 2.
Предлагаемая модель реформы местного самоуправления для внедрения в МО г. Новомосковск – одна из немногих революционных социально-экономических технологий, в которых как никогда нуждается Россия. Создание системы местной власти города в соответствии с перечисленными принципами обеспечит ускорение развития территорий, да и страны целиком.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
129
Рис. 2 Вертикаль местного самоуправления
Таблица 2 - Предполагаемые итоги внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления в МО г. Новомосковск
№
Результаты
1
Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
2
Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти
3
Повышение активности и эффективности работы органов власти
4
Улучшение условий для развития бизнеса
5
Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6
Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
7
Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8
Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
9
Снижение социальной напряженности
10
Рост бюджета
11
Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
12
Повышение эффективности государственных программ развития экономики
13
Создание условий для реформы ЖКХ
Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях: а) государственной регистрации актов гражданского состояния; б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов; г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений; д) назначения и выплаты компенсационных выплат; е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; ж) медико-социальной экспертизы; з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности; и) порядка пользования отдельными природными ресурсами; к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.
Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.
В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:
1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
130 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:
осуществление данной процедуры только посредством закона;
соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;
материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;
контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.
В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:
I. государственная поддержка местного самоуправления;
II. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
III. создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;
IV. реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе субъекта РФ;
V. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);
VI. контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют виды связей, представленные в таблице 3.
Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.
Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними.
Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:
• обеспечение гарантий местного самоуправления;
• выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.
Таблица 3 - Виды связи между органами государственной власти и местного самоуправления
Вид связи
Описание
Субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему
Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе
Реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему
При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном
(представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе
Координационные - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами
В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.
Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами.
Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной
России.
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.
127
Особенно остро проблема совместной заинтересованности проявляется в условиях совместной работы непосредственных и представительных форм местного самоуправления. Нормы законодательства объективно отражают существующие в обществе проблемы, хотя формально интересы и цели властных структур должны быть общими.
Анализ взаимодействия органов местного самоуправления с населением МО г. Новомосковск показывает, что часто возникают ситуации, характеризующиеся изменением мотивов действий муниципальных органов в законотворческой и правоприменительной практике, то есть отодвиганием публичных интересов на второй план и выдвижением на первый план тех или иных интересов отдельных органов и структурных подразделений, должностных лиц.
Вследствие этого основополагающим направлением в ходе реформирования местного самоуправления должно стать формирование общих установок, которые ориентированы на общечеловеческие ценности. Этот процесс осуществляется под влиянием общественного мнения и таких объективных и субъективных факторов, как:
1) совершенствование нормативно-законодательной базы с учетом мнения и интересов населения муниципального образования. Для учета и фиксации общественного мнения без искажений с целью непосредственного использования в формировании законопроектов, разрабатываемых органами местного самоуправления, должна быть разработана система сбора указанной информации, также позволяющая населению контролировать деятельность органов местного самоуправления;
2) осуществление организационной, материально-финансовой, информационно-просветительской поддержки со стороны государственных и муниципальных органов инициатив населения;
3) «демонстрационный эффект» - положительная социальная практика, характеризующийся положительными сдвигами в результате инициатив населения, влияющих на общественные отношения.
На данном этапе важными задачами являются перевод МО г. Новомосковск на бюджетный порядок финансирования; четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления, расходных обязательств, ответственности между всеми уровнями местной власти; разграничение объектов муниципальной собственности между региональными и муниципальными органами власти в соответствии с объемом исполняемых ими полномочий. При этом особое внимание необходимо обратить на разработку правил землепользования и застройки, схем территориального
планирования и генерального плана города, что будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования, размещению на его территории новых производств, объектов жилищного строительства.
Дальнейшее развитие МО г. Новомосковск возможно только при тесном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. Для эффективной реализации социально-экономической политики, выполнения планов и программ развития города в настоящее время ведется работа по заключению соглашений между администрацией МО г. Новомосковск и Тульской области. Они позволят выстроить четкую систему взаимоотношений и стимулировать работу властных структур всех уровней. Что, в свою очередь, станет фундаментом для достижения главной цели – улучшения качества жизни и роста благосостояния населения города.
Таким образом, необходимы комплексные действия, прежде всего органов местного самоуправления МО г. Новомосковск, устанавливающие приоритетные направления при реализации предоставленных институтом местного самоуправлении возможностей.
Практики и теоретики данной сферы исследования предлагают разнообразные пути развития местного самоуправления в нашей стране.
Практически все из них предполагают, что необходимо увеличить поступлений в местные бюджеты от различных видов налогов. Однако нам кажется, что для Российской Федерации подошла бы иная модель местного самоуправления, которая основывалась бы на более рациональных принципах формирования систем управления, которые были бы направлены на установление баланса потребностей и интересов тройки
«государство – население – бизнес», наполнение бюджетов на всех уровнях, а также на решение других текущих вопросов.
Достижение эффективно построенного взаимодействия субъектов муниципальных отношений обеспечивается при: а) наличии общих интересов или их баланса; б) наличии у взаимодействующих субъектов баланса взаимных усилий; в) четком разграничении предметов ведения и полномочий; г) наличии четко сформулированных идеологических установок муниципального уровня; д) наличии отражающих общность интересов и баланс взаимных усилий норм законодательства.
Поэтому в качестве рекомендуемых путей развития местного самоуправления в МО г. Новомосковск предлагается использовать следующие предложения (таблица 1).
Таблица 1 - Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в МО г. Новомосковск
Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице 3 направлений развития местного самоуправления.
1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.
Существующая в настоящий момент в нашей стране модель власти не связывает воедино различные уровни управления. Это связано с разделением налогов на федеральные налоги, региональные налоги и местные налоги. Стоит отметить, что чем выше уровень управления, тем более надежными являются источники поступлений налогов. За региональными поселениями же закрепляются налоги с низким потенциалом сбора. В итоге происходит игнорирование принципа демократизации межбюджетных отношений, без чего децентрализация управления невозможна.
Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех властных уровней в виде организации управления по принципу территориального хозрасчета. Единый вектор интересов приведет к взаимной заинтересованности в успешной деятельности вышестоящих и нижестоящих органов власти. Результатом этого станет усиление системы власти в стране, без чего дальнейшее развитие демократических процессов в России невозможно.
Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории муниципального образования, рекомендуется осуществлять по принципу «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории муниципального образования, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: муниципальному образованию – 60 %, району – 20 %, региону – 10 %, федерации – 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов муниципальных образований к общепризнанным стандартам. Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
128
РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел., или
27 % населения страны, то следует признать данные издержки незначительными.
Для окупания этих затрат потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. С учетом этого, а также ожидаемого социального и экономического эффекта от этих вложений, они станут выгодными инвестициями в развитие страны.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
В большинстве муниципальных образований 85-95 % бюджетов уходит на выплату заработной платы, оплату коммунальных услуг и ЖКХ. Отсюда следует, что местные бюджеты на развитие территорий не ориентированы, и их просто «проедают».
Передовой опыт свидетельствует, что в консолидированном бюджете РФ доля местных бюджетов должна составлять 20%. Доходы же местных бюджетов должны на 75 % формироваться за счет собственных источников.
3. Совершенствование налоговой системы.
Налоговая система должна обладать несколькими базовыми свойствами – быть либеральной, стимулирующей развитие, прозрачной, простой, понятной и стабильной. Для этого рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу).
Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:
-
НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений;
- прибыль – главный показатель устойчивости предприятия, но объем прибыли скрывается, соответственно, сокращается размер налога на прибыль, лишая государство возможностей объективной диагностики «здоровья экономики», а значит – и разработки эффективных программы ее развития.
Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество стратегического планирования на предприятиях, результативность государственных экономических программ развития. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.
Предположительно, данное упрощение налоговой системы явится эффективной мерой по либерализации экономики.
4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Действующий в настоящее время механизм выравнивания обеспеченности бюджета использует такую систему перечисления отрицательных трансфертов из муниципальных образований в региональный центр, которая позволяет миновать районный уровень.
Отрицательный трансферт – это денежные средства, изымаемые у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов, в пользу муниципальных образований с дефицитом бюджета.
Трансферты в муниципальные образования с небольшими бюджетами идут из регионального центра, что делает механизм выравнивания более сложным и усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. Поэтому предлагается проводить выравнивание сначала в районе, а уже потом перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что сделает механизм проще.
5. Создание вертикали местного самоуправления.
Обобщение опыта развитых стран позволяет сделать вывод о целесообразности создания в России вертикали местного самоуправления, включающей все уровни управления, такой, как Министерство жилищного хозяйства и местного управления в Великобритании, Министерство по делам местной автономии в Японии и т.д.
Также рекомендуется создавать вертикаль местного самоуправления на базе четырех групп функций муниципального управления: экономического развития территории, социального развития территории, развития личности и защиты личности, сделав их сквозными (рис. 2).
6. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.
Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые в
России введено двухуровневое местное самоуправление. Однако, как показывает практика, территориальная отдаленность власти от муниципальных образований уменьшает возможности их влияния на нее.
Факт, что необходимо также учесть необходимость такого свойства системы государственного управления, как «просматриваемость всего снизу доверху». Обрыв данной системы на региональном уровне, как это предписано Федеральным законом № 131, представляется нецелесообразным.
7. Оптимизация продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления и сроков их избрания.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут избираться на срок от 2 до 5 лет. По факту в большинстве случаев такие органы выбирают на 5 лет. Как показывает опыт, сроки избрания органов самоуправления зависят от уровня управления. Существуют предложения выбирать местные администрации на два года. этот срок избрания в органы местной власти в России практиковали во время расцвета земств. Во время такого срока обеспечивается высокая активность и прозрачность работы органа власти в местном поселении. Двух лет достаточно, чтобы граждане смогли дать объективную оценку деятельности местных органов самоуправления.
Практический опыт также говорит о целесообразности чаще менять руководителей. Руководителям рекомендуется пребывать на своей должности не более 10 лет. Это обусловлено тем, что по истечении такого периода деловая активность большинства руководителей понижается, как снижается и их интерес к новшествам.
Возможные итоги внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления представлены в таблице 2.
Предлагаемая модель реформы местного самоуправления для внедрения в МО г. Новомосковск – одна из немногих революционных социально-экономических технологий, в которых как никогда нуждается Россия. Создание системы местной власти города в соответствии с перечисленными принципами обеспечит ускорение развития территорий, да и страны целиком.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным.
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
129
Рис. 2 Вертикаль местного самоуправления
Таблица 2 - Предполагаемые итоги внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления в МО г. Новомосковск
№
Результаты
1
Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
2
Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти
3
Повышение активности и эффективности работы органов власти
4
Улучшение условий для развития бизнеса
5
Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6
Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
7
Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8
Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
9
Снижение социальной напряженности
10
Рост бюджета
11
Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
12
Повышение эффективности государственных программ развития экономики
13
Создание условий для реформы ЖКХ
Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях: а) государственной регистрации актов гражданского состояния; б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов; г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений; д) назначения и выплаты компенсационных выплат; е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; ж) медико-социальной экспертизы; з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности; и) порядка пользования отдельными природными ресурсами; к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.
Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.
В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:
1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
130 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:
осуществление данной процедуры только посредством закона;
соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;
материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;
контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.
В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:
I. государственная поддержка местного самоуправления;
II. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
III. создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;
IV. реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе субъекта РФ;
V. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);
VI. контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют виды связей, представленные в таблице 3.
Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.
Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними.
Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:
• обеспечение гарантий местного самоуправления;
• выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.
Таблица 3 - Виды связи между органами государственной власти и местного самоуправления
Вид связи
Описание
Субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему
Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе
Реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему
При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном
(представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе
Координационные - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами
В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.
Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами.
Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной
России.
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.