Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf

0
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)
В. А. ТОМИН
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2017

1
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)
В. А. ТОМИН
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2017

2
УДК 340.1(075)
ББК 67.400я73
Т56
Р е ц е н з е н т ы
О. И. ВАСИЛЬЕВА, доцент кафедры конституционного и междуна-
родного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кан-
дидат юридических наук.
А. Э. ЧЕРНАКОВ, заведующий кафедрой государственно-правовых
дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических свя-
зей, экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.
Томин, В. А.
Правотворческаядеятельность субъектов Российской Федерации : учебное пособие / В. А. Томин. — Санкт-Петербург : Санкт-
Петербургский юридический институт (филиал) Академии Гене- ральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. — 96 с
В учебном пособии рассмотрены понятие и виды правотворческой деятельности, ее особенности в субъектах Российской Федерации; про- куратура как субъект правотворческой деятельности; технико- юридические правила подготовки проектов нормативных правовых ак- тов, правила формирования содержания нормативных актов, требования к внутренней форме нормативных правовых актов; а также понятие и стадии законодательного процесса, его особенности в парламентах субъ- ектов Российской Федерации; требования к проекту нормативного пра- вового акта, представляемому в качестве законодательной инициативы.
Предназначено для обучающихся по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников органов проку- ратуры, а также программам высшего образования по укрупненной группе специальностей и направлений подготовки 40.00.00 Юриспру- денция.
УДК 340.1(075)
ББК 67.400я73

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал)
Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2017
Т56

3
ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОТВОРЧЕ-
СКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ....................................................
4
§ 1. Понятие и принципы правотворчества..................
—
§ 2. Субъекты правотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации .......................................
18
§ 3. Прокуратура Российской Федерации как субъ- ект правотворческой деятельности в субъекте Россий- ской Федерации ...................................................................
26
Глава 2. СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯ-
ТЕЛЬНОСТИ .......................................................................
34
§ 1. Структура правотворческого процесса ...........
—
§ 2. Правовой мониторинг, прогнозирование и пла- нирование правотворческой деятельности .....................
38
§ 3. Подготовка проекта нормативного правового акта .......................................................................................
55
§ 4. Экспертиза проектов нормативных правовых актов .....................................................................................
77
ЛИТЕРАТУРА ................................................................
92

4
Г л а в а 1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
§ 1. Понятие и принципы правотворчества
В теории права для обозначения процессов, связанных с со- зданием правовых норм и нормативных правовых актов как их источников, используются три основных понятия — правотвор- чество, нормотворчество и законотворчество
1
В то же время во множестве монографических исследований и научных публикациях и часто в законодательстве данные поня- тия употребляются как тождественные. Каких-либо особых раз- личий между ними не проводится.
Так, С. С. Алексеев трактовал правотворчество как «заверша- ющую процесс формирования права государственную деятель- ность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотвор- ческая деятельность выражается в правотворческих актах и си- стемном кодификационном правотворчестве»
2
. В. М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) «деятель- ность компетентных государственных органов (при проведении референдума — всего народа) по изданию новых или переработ- ке действующих нормативно-правовых актов»
3
При большом количестве вариантов определения понятий «за- конотворчество», «нормотворчество» и «правотворчество» пред- ставляется правильным и логичным для уяснения их сути исполь- зовать смысловое значение первой части слова — «закон», «нор- ма», «право». Это упрощает их понимание и позволяет четко уло- вить различия в толковании.
1
См., напр.: Румянцев М. Б. Некоторые особенности конституционного правотворчества // Адвокат. 2016. № 7. С. 38 — 44 ; Кучин М. В. Судебное нор- мотворчество: дискуссионные аспекты // Российский юридический журнал.
2016. № 3. С. 34 — 45 ; Шуберт Т. Э. Роль доктрины в законотворчестве и пра- воприменении (на примере Конституционного Суда Российской Федерации) //
Журнал российского права. 2017. № 2. С. 48 — 56.
2
Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 79—80.
3
Теория государства и права : в 2 ч. / под общ. ред. В. М. Корельского. Ека- теринбург, 1994. Ч. 2. С. 75.

5
Таким образом, законотворчество — это деятельность по при- нятию правовых актов в виде законов, нормотворчество — по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество — по изданию правовых актов вообще. В любом случае эти понятия не тождественны по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества. Например, законы в настоящее время могут приниматься только представительными органами Россий- ской Федерации, субъектов Российской Федерации и непосред- ственно населением на референдуме соответствующего уровня, в то время как количество субъектов, принимающих иные право- вые акты, практически ничем не ограничено (с учетом возможно- сти издания индивидуальных правовых (локальных) актов орга- низациями и индивидуальными предпринимателями, а также за- ключения договоров и соглашений).
Часто под правовым актом понимают официальный документ правотворческого органа, содержащий юридические нормы
1
. Со- гласно «Юридическому энциклопедическому словарю» правовой акт (синоним — юридический) — это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулиро- вание общественных отношений
2
. К правовым актам относят:
1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные правовые акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов пра- ва, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер.
Очевидно, что при таком толковании «правотворчество» — более широкое понятие, чем и «законотворчество», и «нормот- ворчество», а «нормотворчество» — более широкое понятие, чем
«законотворчество».
Слово «правотворчество» является сложносоставным. Первую его часть образует слово «право», которое можно определить как меру дозволенного поведения, свободу усмотрения. Если рас- сматривать «правотворчество» как право правотворческого орга-
1
См., напр.: Масловская Т. С. Муниципальное право России : курс лекций.
М., 2002. Вып. 1. С. 28.
2
Юридический энциклопедический словарь / под ред. А. В. Малько. 2-е изд.
М., 2017. С. 415.

6 на на создание правовых актов, то интерес вызывают границы свободы усмотрения. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что абстрактное право на издание пра- вовых актов может трансформироваться в обязанность право- творческого органа издать конкретный правовой акт. Проще все- го это проследить на примере индивидуальных актов: после по- дачи работником заявления об увольнении по собственному же- ланию работодатель обязан издать соответствующий приказ не позднее двухнедельного срока; после принятия искового заявле- ния суд обязан вынести решение (определение) по делу. Но пра- вило «трансформации» действует и применительно к норматив- ным правовым актам.
Обращает на себя внимание и вторая часть (идентичная во всех случаях) указанных терминов — слово «творчество». Оно как нельзя лучше объясняет суть происходящего при создании правового акта процесса. И пусть это звучит пафосно, но право- творчество — это творческий процесс. Если грамотно не увязать между собой правоположения в одном правовом акте либо его нормы с нормами других правовых актов, то закон, хорошо напи- санный с точки зрения правотворческого органа и соблюдения правотворческих процедур, либо не будет «работать», либо со- здаст дополнительные трудности и проблемы в правопримени- тельной деятельности (в первую очередь в сфере реализации прав граждан и организаций).
Сложно говорить о шедеврах в сфере правотворчества, однако не всем одинаково нравится даже гениальное музыкальное про- изведение, и не каждый готов жить в архитектурных новинках.
Отличие заключается в том, что норма права создается не для того, чтобы нравиться или не нравиться, а для регулирования определенных общественных отношений, установления общих правил поведения участников этих отношений, будь то компози- тор или музыкант, архитектор или строитель. При этом ясно, что речь идет не о процессе создания, например, музыкального про- изведения (он не может быть предметом правового регулирова- ния), а о праве на результат творчества и порядке его использова- ния, что относится к сфере регулирования гражданского законо- дательства, а также о тех правоотношениях, в которых этот ком- позитор выступает субъектом в ином качестве: родителя или су- пруга, работника или работодателя и др.
В этой связи в правотворчестве выделяют такие его виды, как законотворчество, подзаконное правотворчество, правотворче-

7 ство органов местного самоуправления, договорное правотворче- ство, индивидуальное правотворчество и т. д.
1
Правотворчество — объективно востребованный атрибут гос- ударственно-организованного общества. Оно порождено есте- ственными социальными потребностями в урегулировании прак- тически всех сфер жизнедеятельности людей, обусловлено зако- номерностями исторического развития человеческого бытия, де- терминировано правовой политикой государства и международ- ного сообщества.
Целью правотворчества всегда является современизация пра- вовой регламентации динамически изменяющихся общественных отношений, направленная на их эффективное развитие и гармо- низацию согласованности социальных интересов. Все это дости- гается не иначе, как посредством разработки, принятия, измене- ния либо прекращения действия определенных общеобязатель- ных правил поведения.
Основным смыслом правотворчества является формирование источников права, а результатом — принятые действующие нор- мативно-правовые акты.
Правотворческую деятельность зачастую отождествляют с ра- ботой по подготовке правовых актов и последующему их приня- тию. Данный подход можно считать справедливым в том случае, когда юридический документ выступает как источник правовой системы, содержащий исключительно правовые нормы.
В широком понимании правотворчество является системооб- разующим фактором в механизме правовой регуляции жизни об- щества. Это динамически развивающаяся система непосред- ственного правового воздействия на общественные отношения с целью гармонизации интересов субъектов права, групп населе- ния, государства и общества.
Безусловным является тот факт, что правотворчество является деятельностью, в процессе которой государственная воля получает свое социально-формальное закрепление, а вследствие этого приоб- ретает характер обязательности для участников правоотношений.
Содержанием правотворчества служит деятельность государ- ственных институтов, которая завершает процесс формирования правовой системы. В этом смысле правотворческий процесс пред- стает как вид юридической деятельности, как особая форма прояв- ления активности государства по отношению к правовой действи-
1
Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / под ред. М. Ю. Ти- хомирова. М., 2001. С. 680—681 ; Власенко И. Л. Теория государства и права.
М., 2009. С. 142—143.

8 тельности. Суть такого взаимоотношения состоит в преобразова- нии правовой материи путем непрерывного ее усовершенствова- ния в интересах и с учетом общественных потребностей
1
Но понятия «правотворчество» и «правотворческая деятель- ность» не тождественны, хотя во многом и близки. В ходе перво- го принимается, изменяется или отменяется нормативно- правовой акт. В рамках же правотворческой деятельности может выполняться более обширная работа, связанная с подготовкой проектов нормативных документов, их «общественным» и фор- мальным согласованием, корректировкой, экспертизами и т. п. По всему видно, что правотворческая деятельность — более развер- нутое понятие, чем «абстрактное» правотворчество.
И тем и другим видом правового творчества занимаются орга- ны государственной власти и различные должностные лица, пол- номочия которых в этой области закреплены в соответствующих регламентах. В правотворческий процесс неизбежно вовлечены все властные учреждения, вот только степень их участия доволь- но различна.
Так, федеральное министерство в рамках своей обычной прак- тики может разработать проект правительственного постановле- ния, но принимать его будет уже само Правительство Российской
Федерации. Хотя это не умаляет роли министерства как участни- ка процесса создания норм права, которое провело основной объ- ем правотворческой работы по данному подзаконному акту.
В этой связи нужно различать понятия «субъекты правотвор- чества (правотворческого процесса)» и «участники правотворче- ского процесса».
Субъектами правотворчества (правотворческого процесса) яв- ляются органы государственной власти и должностные лица, за которыми нормативно закреплено полномочие принимать (изда- вать) нормативные правовые акты, а равно дано право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы.
К субъектам правотворческого, в частности законотворческо- го, процесса относятся органы законодательной (представитель- ной) власти. В них непосредственно вносятся законопроекты, и они являются основным участником законодательной деятельно- сти, рассматривая законопроект, корректируя, принимая или от- клоняя его.
1
См. подробнее: Шахрай С. М. Конституционное право Российской Феде- рации : учеб. для акад. бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.,
2017. Гл. 13, § 2.

9
К субъектам правотворческого процесса можно также отнести
Президента Российской Федерации, который обладает полномо- чием издавать указы нормативного характера и принимает актив- ное участие в законодательном процессе.
Участниками правотворческого процесса являются иные орга- ны, организации и должностные лица. Это те субъекты права, которые разрабатывают проекты нормативных документов, об- суждают и согласовывают их, дают экспертное заключение и т. д.
В выработке проектов правовых решений активное участие при- нимают политические партии, научные, экспертные и информа- ционные организации, «лоббистские» группы и другие субъекты
«гражданского общества».
В практике законотворческого процесса федеральному мини- стерству отводится роль участника, но никак не субъекта право- творчества.
Но в пределах осуществления собственного правового регули- рования федеральное министерство является полноценным субъ- ектом правотворчества.
Право на правотворчество — важнейший элемент компетен- ции любого государственного органа. Оно характеризует его властную природу, позволяет участвовать в допустимых преде- лах в общегосударственном правотворчестве. При этом объемы данной компетенции разнятся в зависимости от вида государ- ственного органа и его уровня.
Как вид государственной деятельности правотворчество носит организующе-регулирующий характер воздействия на обще- ственную систему. Правотворчество органически вплетено в процесс государственного управления и, в частности, в содержа- ние его функции регулирования. В этой связи ему присущи все свойства государственного управления
1
Правотворчество, будучи разновидностью государственной деятельности, соединяет в себе теоретические и практические элементы. Идеальная (модель нормы — мысли) и материальная
(оформление текстов нормативного правового акта) формы здесь переплетаются. Однако по сравнению с другими видами право-
1
См. подробнее.: Гапоненко А. Л., Панкрухин А. П. Стратегическое управ- ление. М., 2006. С. 117—178 ; Теория управления / под общ. ред. А. Л. Гапонен- ко, А. П. Панкрухина. М., 2004. С. 18—26 ; Атаманчук Г. В. Теория государ- ственного управления : курс лекций. М., 1997. 400 с. ; Чиркин В. Е. Государ- ственное управление. Элементарный курс. М., 2001. 320 с. ; Райзберг Б. Л. Гос- ударственное управление экономическими и социальными процессами : учеб. пособие. М., 2010. 384 с.