Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf

84
Так, Т. О. Кошаева, отождествляя антикоррупционную экспер- тизу с анализом нормативных правовых актов, понимает под ней выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, т. е. правовых норм, которые могут спо- собствовать проявлениям коррупции при применении этих актов
1
К. И. Головщинский определяет антикоррупционную экспер- тизу законодательства как комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотно- шений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия
2
По мнению других авторов, антикоррупционная экспертиза — это «деятельность компетентных и уполномоченных на то соот- ветствующими органами физических и юридических лиц (экс- пертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения ис- следования нормативных правовых актов и (или) проектов нор- мативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение кото- рых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзакон- ных антикоррупционных нормативных правовых актов»
3
. Данное определение характеризует содержательную сторону антикор- рупционной экспертизы. Однако следует обратить внимание, что далеко не во всех случаях субъекты наделены полномочиями по проведению экспертизы, а осуществляют ее исключительно в инициативном порядке (независимые эксперты, неаккредитован- ные институты гражданского общества и физические лица).
Вместе с тем представляется, что, несмотря на множество предлагаемых определений данного термина, общим для них яв- ляется то, что все они характеризуют антикоррупционную экс- пертизу как деятельность специального субъекта, преследующего в качестве основной цели выявление коррупциогенных факторов в правовом акте (его проекте) и принятие мер по их устранению.
1
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов : науч.-практ. пособие / И. С. Власов [и др.] ; отв. ред. Е. И. Спектор, Ю. А. Ти- хомиров. М., 2012. 152 с.
2
Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. М. А. Краснова, Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 18.
3
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об антикор- рупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / под ред. П. А. Кабанова. Казань, 2010. С. 13.

85
Полагаем, что именно эти элементы данной деятельности позво- ляют выделять ее среди других экспертиз, проводимых в рамках правотворческого процесса.
Очевидно, что квалитативный правовой акт может быть при- нят только в результате многоаспектного применения экспертиз различной видовой направленности, и не только правовой. При этом особую значимость имеет именно антикоррупционная экс- пертиза, обладающая следующими отличительными признаками: антикоррупционная экспертиза в первую очередь является од- ним из видов исследования и проводится специально на то упол- номоченным лицом; антикоррупционная экспертиза представляет собой форму применения специальных знаний. Термином «специальные зна- ния» обычно обозначают сферу профессиональных знаний, кото- рые использует эксперт и которые не относятся к общим. Это знания, полученные в результате профессиональной деятельности и опыта в определенной сфере деятельности; основные положения об экспертизе регулируются норматив- ными правовыми актами; антикоррупционная экспертиза проводится по решению или поручению уполномоченных на то лиц либо без такового, но в силу непосредственного закрепления в нормативных правовых актах
1
Данные признаки можно отнести к наиболее общим, посколь- ку они не позволяют идентифицировать антикоррупционную экспертизу среди прочих правовых экспертиз. Поэтому необхо- димо вычленение таких признаков, которые подчеркивают уни- кальность данной экспертизы и позволили бы разграничивать ее с другими частными видами экспертной деятельности.
Во-первых, антикоррупционная экспертиза направлена на вы- явление коррупциогенных норм. Целью антикоррупционной экс- пертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы, пра- вовой формулы
2
Во-вторых, антикоррупционная экспертиза направлена на вы- полнение превентивной функции в отношении коррупционных
1
Аверьянова Т. В. Интеграция и дифференциация научных знаний как ис- точники и основы новых методов судебной экспертизы. М., 1994. С. 110.
2
Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В. Н. Южакова. М.,
2007. С. 20.

86 проявлений. Являясь предупредительной мерой в процессе про- тиводействия коррупции, антикоррупционная экспертиза выпол- няет ряд значимых функций и характеризуется комплексом важ- нейших свойств. Так, антикоррупционная экспертиза в системе экспертиз правовых актов и проектов правовых актов позволяет: на начальных стадиях правотворчества добиваться устранения имеющихся недостатков, пробелов, сводить к минимуму различ- ные отрицательные факторы, тем самым способствуя принятию эффективного правового акта высокого качества; во взаимодействии с правовым мониторингом ликвидировать пробелы действующих правовых актов.
Сущность антикоррупционной экспертизы нормативных право- вых актов и проектов нормативных правовых актов заключается в таком использовании научных достижений в области права и пра- воприменительной практики, при котором соблюдаются правила юридической техники, достигается корректность и согласован- ность употребляемых дефиниций и юридических терминов, не до- пускается возникновение многозначности и путаницы в правовых нормах, что в итоге приводит к оптимальному снижению негатив- ных проявлений в деятельности субъектов права, а также вносит определенный вклад в процесс противодействия проявлениям кор- рупции и в становление и развитие правового государства.
Содержание экспертизы нормативных правовых актов и про- ектов нормативных правовых актов характеризует ее внутрен- нюю сторону как исследования. Она включает в себя различные действия и операции, осуществляемые экспертом при производ- стве самой экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза прежде всего способствует выявлению указанных дефектов норм. Устранение их в большин- стве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа, принявшего акт (правотворческого органа), либо с принудитель- ной деятельностью уполномоченных государственных органов
(например, органов прокуратуры).
Основным предназначением антикоррупционной экспертизы является осуществление раннего выявления коррупциогенных факторов, создающих вероятностную возможность для корруп- ционных проявлений в виде решений и действий субъектов пра- воприменения — должностных лиц, государственных и муници- пальных служащих.
Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах направлено на повышение эффективности правового воздействия

87 на общественные отношения и обеспечение законности, единства правового пространства
1
Устранение коррупционных рисков возможно в рамках право- творческой деятельности органа, который принял этот акт, а так- же в результате реализации правоохранительных полномочий специальных государственных органов, в частности органов про- куратуры. В первую очередь устранение коррупциогенных фак- торов в правовых нормах направлено на повышение результатив- ности правового влияния в сфере общественных отношений и обеспечение законности.
При анализе понятия и сущности такого правового явления, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
(проектов), в доктрине особняком стоит проблема разграничения и соотношения ее с правовой экспертизой. Кроме того, отдель- ными специалистами делаются попытки сравнения и отождеств- ления антикоррупционной экспертизы с иными видами экспер- тиз, проводимых в отношении нормативных правовых актов и
(или) их проектов, в частности лингвистической, экологической, финансовой. Однако представляется, что цели и задачи, которые ставятся перед данными видами экспертиз, совершенно различ- ны. Поэтому полагаем, что подобное отождествление не выдер- живает критики.
Подходы к определению природы антикоррупционной экспер- тизы в отечественной учебной и научной литературе можно раз- делить на следующие группы: 1) подход, при котором антикор- рупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является составной частью право- вой экспертизы; 2) подход, при котором под ней понимается са- мостоятельный вид экспертной деятельности.
Существует также и третий, менее распространенный, под- ход, впервые представленный в модельном законе «Основы за- конодательства об антикоррупционной политике». Автором данного подхода является С. В. Матковский. По его мнению, антикоррупционная экспертиза определяется как вид кримино- логической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключе- ний при проведении такой экспертизы определяются законами и
1
Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупци- онной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных право- вых актов» : науч.-практ. комментарий. М., 2011. 208 с.

88 принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовы- ми актами субъектов государства
1
Третий подход в современной доктрине, в том числе крими- нологической, не получил широкого распространения. Поэтому считаем правильным остановить внимание на первых двух.
Первые два подхода в исследовании природы института анти- коррупционной экспертизы являются самыми распространен- ными. Сторонники обеих точек зрения ведут постоянную науч- ную дискуссию, приводя доводы в пользу занимаемой позиции.
Соотношение правовой и антикоррупционной экспертизы имеет особое значение для дальнейшего исследования понятия и при- роды последней, ввиду чего данному вопросу следует уделить отдельное внимание.
Сторонники выделения антикоррупционной экспертизы в ка- честве самостоятельного вида экспертной деятельности придер- живаются категоричного мнения, что она решает частные, спе- цифичные задачи, в отличие от правовой, которая дает ответы на такие вопросы, как соответствие нормативного правового акта актам более высокого уровня, соблюдение правил юридической техники, возможность удовлетворения интересов будущих субъ- ектов правовых отношений, соответствие правилам современного русского литературного языка, необходимость финансово- экономического обеспечения и возникающих в связи с этим рас- ходов соответствующих бюджетов и др.
Не игнорируя диалога мнений, стоит в первую очередь отме- тить, в каких качествах может выступать антикоррупционная экспертиза в соотношении с правовой экспертизой:
1) антикоррупционная экспертиза может выступать в качестве одного из этапов правовой экспертизы параллельно с юридико- лингвистической. Несмотря на «включенность» антикоррупцион- ной экспертизы, в данном случае допустимо говорить о ней как о разновидности правовой экспертизы, поскольку их предмет, объ- ект и методы схожи; отличие можно проследить в характере це- ли. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 3 Федерального закона от
17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» федеральные органы исполнительной власти, а также их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов норма-
1
Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы //
Российский следователь. 2008. № 24. С. 28.

89 тивных правовых актов) при проведении правовой экспертизы данных актов и мониторинге их применения. Другими словами, антикоррупционная экспертиза, являясь по своей сути разновид- ностью правовой экспертизы, в то же время является узкопро- фильным исследованием, которое направлено на идентификацию коррупционных рисков;
2) антикоррупционная экспертиза — самостоятельный вид экспертной деятельности по исследованию нормативных право- вых актов и проектов нормативных правовых актов (в частности, такой подход характерен для экспертизы, проводимой органами прокуратуры и независимыми экспертами).
Анализируя соотношение правовой и антикоррупционной экс- пертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Р. А. Колесов предлагает рассматривать опреде- ленные черты, которые позволяют судить о сходстве и различиях этих двух экспертиз. Так, он считает, что их сходство состоит в том, что они: представляют собой разновидности правовой экспертизы в широком смысле слова; в качестве объекта экспертизы выступает правовой акт или его проект; конечным их результатом является устранение из объекта экс- пертизы недостатков; осуществляется специалистами в области права (что отличает их от некоторых других экспертиз нормативных правовых актов и их проектов); проводятся в отношении всех принимаемых проектов право- вых актов, являются обязательными элементами правотворческо- го процесса (что также отличает их от некоторых других экспер- тиз нормативных правовых актов и их проектов, которые могут проводиться лишь тогда, когда следует учитывать специфику принимаемого нормативного правового акта); проводятся, как правило, в одно и то же время (в случае про- ведения их специалистами органа, принимающего нормативный правовой акт) и т. д
1
В качестве различий можно привести следующие: целью правовой экспертизы является устранение широкого круга недостатков, в то время как антикоррупционная экспертиза
1
Колесов Р. А. О соотношении правовой и антикоррупционной экспертиз правовых актов и их проектов в Министерстве обороны Российской Федерации
// Военное право : электрон. науч. изд. 2010. № 2. URL: http://voennoepravo. ru/node/3963 (дата обращения: 11.03.2016).

90 имеет более узкую профильную ориентацию на выявление и устранение только коррупциогенных факторов; отрицательным следствием правотворческой ошибки приме- нительно к антикоррупционной экспертизе является коррупцио- генность нормативного правового акта (правовой нормы), в то время как недостатки в проведении правовой экспертизы могут не привести к таким последствиям; антикоррупционная экспертиза проводится более широким кругом субъектов, включающим институты гражданского обще- ства и граждан, в то время как в проведение правовой экспертизы вовлечены, как правило, только представители органа (организа- ции), принимающего нормативный правовой акт; правовая и антикоррупционная экспертизы регулируются раз- личными нормативными правовыми актами. Антикоррупционная экспертиза урегулирована специальным федеральным законом и прочими законами и подзаконными актами.
Полагаем, что подобные различия позволяют все же утверждать о самостоятельности антикоррупционной экспертизы, ее отличии от правовой экспертизы, несмотря на отмеченные смежные при- знаки. И данная точка зрения обусловлена сразу несколькими фак- торами. Во-первых, деятельность по осуществлению антикорруп- ционной экспертизы имеет самостоятельное нормативное регули- рование, которому посвящены отдельные федеральные законы и подзаконные акты. Во-вторых, уникальность антикоррупционной экспертизы подчеркивается кругом ее субъектов, характеризую- щихся максимальной независимостью и невовлеченностью в правотворчество. В-третьих, характер цели проведения антикор- рупционной экспертизы — выявление и устранение выявленных в правовых нормах коррупциогенных факторов — указывает на уз- копрофильность данной деятельности.
Все более распространенным становится мнение о том, что исследование нормативных правовых актов и проектов норма- тивных правовых актов на коррупционную составляющую не яв- ляется экспертизой в узком смысле это термина. Это связано и с требованиями, которые обычно предъявляются к экспертам в той или иной области науки, искусства, техники и т. д., а также с ха- рактером осуществляемой экспертом деятельности. Сегодня экс- пертизой принято называть любую оценку фактов, объектов ма- териального мира, документов, обусловленную некоторым ис- следованием лицом или группой лиц, обладающими знаниями в определенной области. В этой связи и подвергается сомнению природа антикоррупционного исследования нормативных право- вых актов на коррупционную составляющую.